原題：央地關系調(diào)整應避開的幾個誤區(qū)

中央與地方關系是我國政府運行中最為重要的政治關系之一。我國作為復合單一制國家，央地關系具有極其復雜的制度路徑和社會規(guī)定性。自黨的十八屆三中全會作出《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）以來，央地關系進入一個新的調(diào)整階段。當前央地關系改革進展不大，特別是傳統(tǒng)的五級政府間職能仍然絕大部分重疊，即橫向“一馬雙跨”、縱向“一根針穿到底”的現(xiàn)象非常普遍。在以行政審批制度改革為具體抓手的市場化改革和社會治理改革中，面對新常態(tài)經(jīng)濟時代逐漸增加的財政壓力，各級地方政府的“不適應”開始彰顯，中央與地方關系亟須調(diào)整?？偨Y以往的經(jīng)驗，結合當前社會發(fā)展的實踐，筆者認為，央地關系調(diào)整應當避開以下幾個誤區(qū)。

簡單強調(diào)發(fā)揮“兩個積極性”，可能導致政府管理更加復雜

發(fā)揮中央與地方“兩個積極性”，是我國政府自計劃經(jīng)濟時代就一直遵循的重要原則。在計劃經(jīng)濟體制下，“兩個積極性”的提出，在機制上保障了政府間權力的相互制約，特別是有利于來自中央政府的整體控制。在計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟過渡的特殊時期，對于地方發(fā)展經(jīng)濟的積極性的提倡，實質(zhì)上加快了中國市場化的改革。隨著市場化改革的深入，尤其是在“職責同構”的體制下，對“兩個積極性”的簡單提倡，使一些領域央地關系變得更加復雜。由于中央與地方政府之間職責重疊，尤其是在同一事項管理中，基本是分段管理。因此在壓力體制下，出于政績的需要，中央相關部門和地方各級政府均會選擇在同一個領域一起發(fā)揮積極性。按照“集中力量辦大事”的邏輯，這恰是體制設計的出彩之處。但是，這種沒有前置條件的簡單發(fā)揮，忽視了央地關系中復雜的選擇性履責。“兩個積極性”表面是一致的，但在內(nèi)在利益架構中雙方著力點實際存在相左的方面。中央積極性作用在全國整體性發(fā)展上，地方積極性作用在利用中央政策發(fā)展地方特殊性方面。這樣，就有可能出現(xiàn)中央政策執(zhí)行不到位的情況。今后要突破這種困境，重點在于要把原本“在一處使勁”的“兩個積極性”置放在不同的領域中去發(fā)揮，中央積極性應在歸中央政府管理的范圍，地方積極性更多體現(xiàn)在地方特殊性公共物品提供中。

中央的積極性，應當更加注重中央事項的履行，加強中央政府的直接管理，特別是重要宏觀調(diào)控的部門在地管理的垂直化，真正實現(xiàn)中央的事情中央管理，而不是中央的事情地方代管，增加監(jiān)督成本和道德風險。增強中央管理部門的無層級化“對口管理”。

地方積極性，更多體現(xiàn)在突出地方偏好方面?；鶎诱軌虮戎醒敫蛹皶r準確地了解地方居民的偏好，地方政府應獲得較多的社會自我管理的權力。例如，20世紀80年代以來發(fā)達國家進行地方分權改革的一個重要原則是“公共物品和服務應當由能夠完成支付成本和贏得收益的最低級政府提供”。相較于中央政府較為統(tǒng)一的管理，“地方積極性”實際上是多重積極性，是省級以下四級政府的積極性。在實踐中，應當避免將不同層級地方政府的積極性簡單化，還是應采取機制創(chuàng)新的辦法，合理激發(fā)地方積極性。

發(fā)揮中央與地方的“兩個積極性”，應將表面的“齊抓共管”逐步改為協(xié)同治理下的“合作伙伴關系”。在全面履行中央與地方的共同事權的過程中，應充分注意到中央與地方相關職責中的“共同利益”，雙方基于“共贏”而合作，應更加注重合作機制的構建，增強政策溝通，實現(xiàn)社會整體治理。