原題：央地關(guān)系調(diào)整應(yīng)避開的幾個誤區(qū)

中央與地方關(guān)系是我國政府運行中最為重要的政治關(guān)系之一。我國作為復(fù)合單一制國家，央地關(guān)系具有極其復(fù)雜的制度路徑和社會規(guī)定性。自黨的十八屆三中全會作出《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）以來，央地關(guān)系進入一個新的調(diào)整階段。當(dāng)前央地關(guān)系改革進展不大，特別是傳統(tǒng)的五級政府間職能仍然絕大部分重疊，即橫向“一馬雙跨”、縱向“一根針穿到底”的現(xiàn)象非常普遍。在以行政審批制度改革為具體抓手的市場化改革和社會治理改革中，面對新常態(tài)經(jīng)濟時代逐漸增加的財政壓力，各級地方政府的“不適應(yīng)”開始彰顯，中央與地方關(guān)系亟須調(diào)整。總結(jié)以往的經(jīng)驗，結(jié)合當(dāng)前社會發(fā)展的實踐，筆者認為，央地關(guān)系調(diào)整應(yīng)當(dāng)避開以下幾個誤區(qū)。

簡單強調(diào)發(fā)揮“兩個積極性”，可能導(dǎo)致政府管理更加復(fù)雜

發(fā)揮中央與地方“兩個積極性”，是我國政府自計劃經(jīng)濟時代就一直遵循的重要原則。在計劃經(jīng)濟體制下，“兩個積極性”的提出，在機制上保障了政府間權(quán)力的相互制約，特別是有利于來自中央政府的整體控制。在計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟過渡的特殊時期，對于地方發(fā)展經(jīng)濟的積極性的提倡，實質(zhì)上加快了中國市場化的改革。隨著市場化改革的深入，尤其是在“職責(zé)同構(gòu)”的體制下，對“兩個積極性”的簡單提倡，使一些領(lǐng)域央地關(guān)系變得更加復(fù)雜。由于中央與地方政府之間職責(zé)重疊，尤其是在同一事項管理中，基本是分段管理。因此在壓力體制下，出于政績的需要，中央相關(guān)部門和地方各級政府均會選擇在同一個領(lǐng)域一起發(fā)揮積極性。按照“集中力量辦大事”的邏輯，這恰是體制設(shè)計的出彩之處。但是，這種沒有前置條件的簡單發(fā)揮，忽視了央地關(guān)系中復(fù)雜的選擇性履責(zé)。“兩個積極性”表面是一致的，但在內(nèi)在利益架構(gòu)中雙方著力點實際存在相左的方面。中央積極性作用在全國整體性發(fā)展上，地方積極性作用在利用中央政策發(fā)展地方特殊性方面。這樣，就有可能出現(xiàn)中央政策執(zhí)行不到位的情況。今后要突破這種困境，重點在于要把原本“在一處使勁”的“兩個積極性”置放在不同的領(lǐng)域中去發(fā)揮，中央積極性應(yīng)在歸中央政府管理的范圍，地方積極性更多體現(xiàn)在地方特殊性公共物品提供中。

中央的積極性，應(yīng)當(dāng)更加注重中央事項的履行，加強中央政府的直接管理，特別是重要宏觀調(diào)控的部門在地管理的垂直化，真正實現(xiàn)中央的事情中央管理，而不是中央的事情地方代管，增加監(jiān)督成本和道德風(fēng)險。增強中央管理部門的無層級化“對口管理”。

地方積極性，更多體現(xiàn)在突出地方偏好方面?；鶎诱軌虮戎醒敫蛹皶r準(zhǔn)確地了解地方居民的偏好，地方政府應(yīng)獲得較多的社會自我管理的權(quán)力。例如，20世紀80年代以來發(fā)達國家進行地方分權(quán)改革的一個重要原則是“公共物品和服務(wù)應(yīng)當(dāng)由能夠完成支付成本和贏得收益的最低級政府提供”。相較于中央政府較為統(tǒng)一的管理，“地方積極性”實際上是多重積極性，是省級以下四級政府的積極性。在實踐中，應(yīng)當(dāng)避免將不同層級地方政府的積極性簡單化，還是應(yīng)采取機制創(chuàng)新的辦法，合理激發(fā)地方積極性。

發(fā)揮中央與地方的“兩個積極性”，應(yīng)將表面的“齊抓共管”逐步改為協(xié)同治理下的“合作伙伴關(guān)系”。在全面履行中央與地方的共同事權(quán)的過程中，應(yīng)充分注意到中央與地方相關(guān)職責(zé)中的“共同利益”，雙方基于“共贏”而合作，應(yīng)更加注重合作機制的構(gòu)建，增強政策溝通，實現(xiàn)社會整體治理。