自2016年8月24日國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》）以來(lái)，社會(huì)各界對(duì)央地財(cái)權(quán)事權(quán)改革的加速重啟充滿信心，并紛紛對(duì)進(jìn)一步推進(jìn)財(cái)權(quán)事權(quán)劃分，尤其是事權(quán)劃分獻(xiàn)計(jì)獻(xiàn)策。在財(cái)稅體制改革的落地攻堅(jiān)階段，必須梳理央地財(cái)政關(guān)系的法律淵源。

就法律屬性而言，財(cái)稅法屬于公法，它直接受憲法規(guī)范及原理的約束。我國(guó)《憲法》并未劃定央地財(cái)權(quán)和事權(quán)的邊界，但第62條和69條已經(jīng)確認(rèn)，全國(guó)人大審批國(guó)家預(yù)算，縣級(jí)以上的地方各級(jí)人大審批本行政區(qū)域內(nèi)的預(yù)算。在《憲法》約束下，我國(guó)《預(yù)算法》僅僅明確國(guó)家實(shí)行中央與地方分稅制，以及一級(jí)政府一級(jí)預(yù)算。以上規(guī)定是當(dāng)前央地財(cái)權(quán)事權(quán)分配的法律基礎(chǔ)。然而，在實(shí)踐中，央地財(cái)權(quán)事權(quán)的現(xiàn)有配置存在一些需要改進(jìn)的問(wèn)題。

財(cái)權(quán)事權(quán)內(nèi)涵在實(shí)踐中的演進(jìn)

財(cái)權(quán)和事權(quán)是相對(duì)穩(wěn)定的概念。財(cái)權(quán)是指各級(jí)政府依法享有的籌集收入的權(quán)力，主要包括稅權(quán)、收費(fèi)權(quán)及發(fā)債權(quán)。事權(quán)是指一級(jí)政府在公共產(chǎn)品或服務(wù)中應(yīng)承擔(dān)的任務(wù)和職責(zé)。

黨的十八屆三中全會(huì)提出“事權(quán)與支出責(zé)任”，未提“財(cái)權(quán)”，但并不否認(rèn)適度地劃分財(cái)權(quán)和分配財(cái)權(quán)，而是將這個(gè)任務(wù)放在了未來(lái)。這種提法與1994年分稅制改革將“財(cái)權(quán)與事權(quán)相匹配”作為基本原則、黨的十七大和十八大報(bào)告提出的“健全中央和地方財(cái)力與事權(quán)相匹配的體制”，其實(shí)是財(cái)權(quán)和事權(quán)處在不同時(shí)空維度的表述。

事權(quán)和財(cái)權(quán)的最新表述是：財(cái)政事權(quán)是一級(jí)政府應(yīng)承擔(dān)的運(yùn)用財(cái)政資金提供基本公共服務(wù)的任務(wù)和職責(zé)，支出責(zé)任是政府履行財(cái)政事權(quán)的支出義務(wù)和保障。這樣的新提法將事權(quán)調(diào)整放在優(yōu)先位置，傳遞了權(quán)責(zé)統(tǒng)一的信號(hào)，反映了下一步改革的方向。同時(shí)，事權(quán)被限縮為財(cái)政事權(quán)，可以將其理解為財(cái)政方面的事權(quán)，是事權(quán)的子概念。這就進(jìn)一步增加了央地事權(quán)分配的可操作性。以事權(quán)確定財(cái)權(quán)，也就是說(shuō)要優(yōu)先理清事權(quán)，再根據(jù)事權(quán)來(lái)配置中央和地方的財(cái)權(quán)。這和我們國(guó)家的實(shí)際需求是相適應(yīng)的，目前我們國(guó)家各級(jí)政府事權(quán)和支出范圍劃分隨意性較大，而且標(biāo)準(zhǔn)比較模糊?？梢?jiàn)，事權(quán)和財(cái)權(quán)在不同時(shí)間維度的表述或有不同。如何在《意見(jiàn)》提出的概念內(nèi)涵下推進(jìn)央地財(cái)政事權(quán)的分配成為當(dāng)前一項(xiàng)重要的改革工作。