民眾對(duì)政府的信任是政府施政合法性的重要基礎(chǔ)，是政府實(shí)現(xiàn)有效治理的關(guān)鍵性資源。這一議題受到了政治學(xué)、公共管理學(xué)、社會(huì)學(xué)、心理學(xué)等眾多學(xué)科的廣泛關(guān)注。在傳統(tǒng)法學(xué)理論中，執(zhí)法被視為法律實(shí)施和法律得以實(shí)現(xiàn)的重要方面，研究者多從執(zhí)法的合法性、合理性、效率等方面進(jìn)行闡釋。然而，若從國家治理以及政府與民眾關(guān)系角度看，執(zhí)法則不僅是法律活動(dòng)，也是政府與民眾發(fā)生深入互動(dòng)的場域。在這一場域中，雙方的互動(dòng)具有綜合和復(fù)雜的特征，有對(duì)政府信任的短期影響，也會(huì)產(chǎn)生持續(xù)效應(yīng)，包含了前述各個(gè)學(xué)科所關(guān)注的影響民眾形成政府信任的主要因素。因此，執(zhí)法不只是法律實(shí)現(xiàn)的手段和方式，而具有重要的政治屬性和社會(huì)意義。從執(zhí)法的角度切入，我們也許能夠直接和深入地觀察和研究政府信任問題。按照這種思路，筆者擬從3個(gè)相互關(guān)聯(lián)的方面闡明執(zhí)法作為一種過程是如何影響民眾對(duì)政府的信任的。

執(zhí)法是政府信任發(fā)生的重要源頭

一方面，執(zhí)法是國家進(jìn)入、塑造和影響社會(huì)的過程，抽象的制度、規(guī)則借此得以具體化，因此成為國家制度和國家符號(hào)的一個(gè)重要“出口”?，F(xiàn)代國家的一個(gè)重要特征是建構(gòu)起一種超越地方性價(jià)值和規(guī)范的制度體系，以提供更加普遍的秩序，其基本途徑是建立統(tǒng)一的國家法律體系。其中，廣泛涉及民眾生活各個(gè)領(lǐng)域的大量行政性、監(jiān)管型的法律應(yīng)運(yùn)而生，而執(zhí)法因此成為國家運(yùn)用法律塑造“新社會(huì)”的基本方面。執(zhí)法是一種行動(dòng)性、過程性和經(jīng)驗(yàn)性的法律實(shí)踐，抽象的國家法律和制度經(jīng)由執(zhí)法過程直接且較為全面、系統(tǒng)地進(jìn)入社會(huì)，從而成為能夠被具體感知、把握和評(píng)判的行動(dòng)和規(guī)則，國家法律不再是停留在紙面的條文，而在社會(huì)生活中以行動(dòng)的形式鮮活地表達(dá)出來。從這個(gè)意義上講，執(zhí)法是政府主動(dòng)實(shí)踐法律的過程，廣泛發(fā)生的執(zhí)法活動(dòng)是比法律宣傳和司法裁判更具一般性和普遍性影響力的法律傳播方式，是國家向社會(huì)輸送制度的基本“出口”。這個(gè)“出口”同時(shí)開啟了民眾認(rèn)識(shí)法律和政府的大門。

另一方面，執(zhí)法過程是民眾認(rèn)識(shí)和接觸正式制度的一個(gè)重要“入口”，是形成政府信任的直接認(rèn)知來源和信息基礎(chǔ)。執(zhí)法實(shí)踐廣泛而密集的關(guān)系性結(jié)構(gòu)容納了大量與百姓日常生活緊密相關(guān)的事項(xiàng)，大多數(shù)民眾所獲得的最重要的信息往往來自于執(zhí)法過程中被重點(diǎn)選擇、被重復(fù)解釋、被反復(fù)適用甚至可能被扭曲的規(guī)則和行動(dòng)。人們往往因此認(rèn)為“這就是法律”。并且，執(zhí)法過程中的執(zhí)法者以政府代表的身份與被執(zhí)法者發(fā)生面對(duì)面的互動(dòng)，被執(zhí)法對(duì)象和那些觀察到執(zhí)法環(huán)節(jié)的民眾就會(huì)對(duì)執(zhí)法者的表現(xiàn)和作為、執(zhí)法風(fēng)格和策略形成認(rèn)識(shí)和評(píng)價(jià)。民眾因此在執(zhí)法活動(dòng)中有機(jī)會(huì)將對(duì)政府及執(zhí)法機(jī)構(gòu)的抽象印象轉(zhuǎn)變?yōu)榫唧w的交往經(jīng)驗(yàn)，抽象和書面性的執(zhí)法與被執(zhí)法關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)榫唧w的、可被民眾經(jīng)驗(yàn)感知、引發(fā)反思的事項(xiàng)，并以此為基礎(chǔ)發(fā)展和建構(gòu)出政府印象。人們往往因此認(rèn)為“這就是政府”。于是，執(zhí)法過程為大眾提供了一個(gè)開放性的政府認(rèn)知“入口”。

執(zhí)法與信任在雙向互動(dòng)中不斷發(fā)展變化

執(zhí)法過程并不是政府與民眾之間簡單的執(zhí)行與被執(zhí)行關(guān)系，政府信任亦不是民眾被動(dòng)地接收?qǐng)?zhí)法信息而一次性生成某種特定結(jié)果。政府信任發(fā)生機(jī)制的核心是政府與民眾之間的互動(dòng)性，而執(zhí)法，特別是基層執(zhí)法實(shí)踐，恰恰就是二者發(fā)生互動(dòng)的關(guān)鍵性場域。

一方面，主體間的信任程度影響著雙方的行動(dòng)模式或行動(dòng)傾向。很多理論研究和實(shí)踐證明，民眾對(duì)執(zhí)法者以及執(zhí)法者所代表的政府的信任程度直接影響著他們的行動(dòng)反應(yīng)和選擇。信任程度高，則民眾傾向選擇支持性的行動(dòng)，例如在執(zhí)法過程中積極配合、認(rèn)同執(zhí)法活動(dòng)的合法性和權(quán)威性、停止機(jī)會(huì)主義的行為或者具備較高的自愿守法動(dòng)機(jī)。反之，信任程度低，民眾則更容易采取拖延、回避、無所適從或者抵制、對(duì)抗等行為方式。此外，從相互性的角度看，容易被忽視的是，執(zhí)法者對(duì)執(zhí)法對(duì)象的信任程度也會(huì)影響其行動(dòng)方式。例如，當(dāng)執(zhí)法者認(rèn)為執(zhí)法對(duì)象總體上是值得信任時(shí)，更傾向于采取回應(yīng)性的執(zhí)法方式，保持一種彼此合作的態(tài)度，也更愿意對(duì)執(zhí)法活動(dòng)抱有責(zé)任感；但如果執(zhí)法者難以和執(zhí)法對(duì)象建立起信任關(guān)系時(shí)，更傾向于采取簡單的命令—控制執(zhí)法模式，或者策略性地進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避?？偠灾?，基于不同的信任程度，執(zhí)法雙方以及與執(zhí)法活動(dòng)、事項(xiàng)有關(guān)的單位和人員作為行動(dòng)者，為了各自的利益、目標(biāo)和價(jià)值，運(yùn)用法律、非正式規(guī)則、社會(huì)關(guān)系、情感、道德等資源展開博弈、競爭、合作等復(fù)雜的互動(dòng)，并因此產(chǎn)生出生動(dòng)、豐富和復(fù)雜的社會(huì)后果。

另一方面，行動(dòng)模式會(huì)反向塑造主體間的信任程度。執(zhí)法雙方在實(shí)踐中的行動(dòng)模式往往釋放出有關(guān)雙方關(guān)系的指引信號(hào)，從而影響彼此間信任的維系和變化。例如，在基層執(zhí)法中，當(dāng)雙方主要呈現(xiàn)出一種博弈（例如環(huán)境執(zhí)法）或針鋒相對(duì)（例如城管執(zhí)法）的行動(dòng)方式時(shí)，執(zhí)法者和執(zhí)法對(duì)象都更容易形成、保持或者加深消極的印象模式，即對(duì)方是不可信任的，或者雙方的關(guān)系是不確定、不穩(wěn)定的。而一旦其中一方或者雙方傾向于在執(zhí)法過程中謀求溝通、對(duì)話、理解或合作時(shí)，則會(huì)刺激信任關(guān)系的共鳴，促使雙方在認(rèn)知或者情感上努力地避免進(jìn)入消極的關(guān)系模式。