三、關于精準幫扶與集中連片特殊困難地區(qū)開發(fā)緊密結合問題

長期以來，我國扶貧的主要特點是區(qū)域瞄準，以貧困地區(qū)的區(qū)域開發(fā)為主要手段。從20世紀80年代中期開始，國家或省確定的貧困縣是主要扶貧對象。2011年，國家又確定了14個連片特困地區(qū)。雖然2001年開始提出將扶持的重點轉向15萬個貧困村，但扶貧識別到村到戶的機制很不健全。過去區(qū)域性扶貧開發(fā)盡管瞄準的是貧困地區(qū)而不是貧困家庭和個人，但由于貧困人口量大面廣、分布集中，通過實施區(qū)域性開發(fā)，改善了貧困地區(qū)的基礎設施條件，解決了制約脫貧減貧的共性問題，從面上推動了貧困地區(qū)發(fā)展和減貧。實踐證明，這種做法是管用的、有效的。但也暴露了一些矛盾和問題。比如，一些區(qū)域開發(fā)措施對貧困人口脫貧的直接作用不很明顯，有的貧困縣以扶貧開發(fā)的名義上大項目、爭投資，GDP可能上去了，財政收入上去了，縣城建設上去了，但農村貧困人口沒有得到多少好處。一些地方扶貧一攬子上項目、下資金，往往是有關系的人、比較富裕的人得到的信息最快、爭取的機會最大、拿到的好處最多，而真正老實巴交的貧困戶得到的好處反而更慢更少，扶貧資金往往用不到最窮的人身上。有的學者研究發(fā)現(xiàn)，近幾年的一些扶貧政策，更多的是改善了貧困地區(qū)一般貧困家庭的收入狀況，卻對極端貧困家庭影響不大。一些研究發(fā)現(xiàn)，隨著整個宏觀經濟環(huán)境的變化，特別是收入分配不平等程度的擴大，處于收入分配底端的貧困人口越來越難以享受經濟增長的好處。這意味著經濟增長的減貧效應下降。在經濟增長減貧效應下降的背景下，處理好貧困地區(qū)的區(qū)域開發(fā)與貧困人口精準幫扶的關系，創(chuàng)新扶貧開發(fā)路徑，由“大水漫灌”向“精準滴灌”轉變，直接對貧困人口實施更加有針對性的扶持政策就顯得越來越重要。

從當前致貧的原因來看，可以說仍然呈現(xiàn)出共性因素和個性因素并存的特點。從共性因素看，許多貧困村、貧困戶在交通、飲水、用電等基本生產生活條件方面仍很困難。目前，在建檔立卡的12.8萬個貧困行政村中，有6.9萬個不通客運班車，占53.9%；在87.1萬個自然村中，還有33萬個不通瀝青（水泥）路，占39.6%。西部和中部地區(qū)建檔立卡貧困戶分別有22.9%和13.1%飲水困難。西部地區(qū)仍有2.6%的貧困村沒有通生活用電，10.3%的村未通生產用電。此外，貧困地區(qū)產業(yè)結構單一，就業(yè)機會缺乏，農民增收缺少門路，也是不容忽視的致貧的共性因素。打贏脫貧攻堅戰(zhàn)，必須繼續(xù)推進開發(fā)式扶貧，集中力量解決不同類型貧困地區(qū)的共性制約和突出問題。加大對貧困地區(qū)基礎設施建設、產業(yè)發(fā)展和生態(tài)治理的支持力度，加快破除發(fā)展瓶頸制約，提高貧困地區(qū)社會經濟發(fā)展水平，努力改善貧困人口發(fā)展環(huán)境，提高貧困人口脫貧的穩(wěn)定性、可持續(xù)性。

當前脫貧攻堅工作進入了新階段，呈現(xiàn)出新特點，現(xiàn)有貧困戶致貧原因更加復雜多元，有的與缺乏基本技能、轉移就業(yè)困難有關，有的與家庭成員生病、上學帶來的支出增加有關，有的與自然災害、市場波動帶來的收入減少有關，有的與家庭缺乏勞動力有關，而不少貧困家庭往往多重致貧因素交織疊加、互為因果，可以說各戶有各戶的制約。在建檔立卡貧困戶中，認為因病致貧的1242.3萬戶，占42.2%；因缺資金致貧的1043.8萬戶，占35.4%；因缺技術致貧的658.4萬戶，占22.3%；因缺勞力致貧的494.1萬戶，占16.8%；因學致貧的265.7萬戶，占9.0%；因殘致貧的170.9萬戶，占5.8%；因災致貧的170.5萬戶，占5.8%。總的來看，由于這些年來大規(guī)模的區(qū)域開發(fā)，面上致貧共性因素的影響確實下降了，而致貧個性因素的影響則更為突出了。即使在貧困縣內，貧困人口所占比例也不高，2012年低于國家扶貧標準的貧困人口占貧困縣農村總人口的24.4%。針對致貧原因更加個性化復雜化的貧困人口，不能用大水漫灌的粗放方式幫扶，必須對原來的一些做法進行反思和調整，與時俱進完善扶貧方略，研究區(qū)域開發(fā)如何與脫貧更緊密地結合。要逐村逐戶分析致貧原因，開準“藥方”、對癥下藥，切實把脫貧攻堅轉到精準扶貧的軌道上來，真正做到扶貧扶到人身上，脫貧落到人頭上，提高脫貧攻堅的針對性、有效性。