三、關(guān)于精準(zhǔn)幫扶與集中連片特殊困難地區(qū)開(kāi)發(fā)緊密結(jié)合問(wèn)題

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)扶貧的主要特點(diǎn)是區(qū)域瞄準(zhǔn)，以貧困地區(qū)的區(qū)域開(kāi)發(fā)為主要手段。從20世紀(jì)80年代中期開(kāi)始，國(guó)家或省確定的貧困縣是主要扶貧對(duì)象。2011年，國(guó)家又確定了14個(gè)連片特困地區(qū)。雖然2001年開(kāi)始提出將扶持的重點(diǎn)轉(zhuǎn)向15萬(wàn)個(gè)貧困村，但扶貧識(shí)別到村到戶的機(jī)制很不健全。過(guò)去區(qū)域性扶貧開(kāi)發(fā)盡管瞄準(zhǔn)的是貧困地區(qū)而不是貧困家庭和個(gè)人，但由于貧困人口量大面廣、分布集中，通過(guò)實(shí)施區(qū)域性開(kāi)發(fā)，改善了貧困地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施條件，解決了制約脫貧減貧的共性問(wèn)題，從面上推動(dòng)了貧困地區(qū)發(fā)展和減貧。實(shí)踐證明，這種做法是管用的、有效的。但也暴露了一些矛盾和問(wèn)題。比如，一些區(qū)域開(kāi)發(fā)措施對(duì)貧困人口脫貧的直接作用不很明顯，有的貧困縣以扶貧開(kāi)發(fā)的名義上大項(xiàng)目、爭(zhēng)投資，GDP可能上去了，財(cái)政收入上去了，縣城建設(shè)上去了，但農(nóng)村貧困人口沒(méi)有得到多少好處。一些地方扶貧一攬子上項(xiàng)目、下資金，往往是有關(guān)系的人、比較富裕的人得到的信息最快、爭(zhēng)取的機(jī)會(huì)最大、拿到的好處最多，而真正老實(shí)巴交的貧困戶得到的好處反而更慢更少，扶貧資金往往用不到最窮的人身上。有的學(xué)者研究發(fā)現(xiàn)，近幾年的一些扶貧政策，更多的是改善了貧困地區(qū)一般貧困家庭的收入狀況，卻對(duì)極端貧困家庭影響不大。一些研究發(fā)現(xiàn)，隨著整個(gè)宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境的變化，特別是收入分配不平等程度的擴(kuò)大，處于收入分配底端的貧困人口越來(lái)越難以享受經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的好處。這意味著經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的減貧效應(yīng)下降。在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)減貧效應(yīng)下降的背景下，處理好貧困地區(qū)的區(qū)域開(kāi)發(fā)與貧困人口精準(zhǔn)幫扶的關(guān)系，創(chuàng)新扶貧開(kāi)發(fā)路徑，由“大水漫灌”向“精準(zhǔn)滴灌”轉(zhuǎn)變，直接對(duì)貧困人口實(shí)施更加有針對(duì)性的扶持政策就顯得越來(lái)越重要。

從當(dāng)前致貧的原因來(lái)看，可以說(shuō)仍然呈現(xiàn)出共性因素和個(gè)性因素并存的特點(diǎn)。從共性因素看，許多貧困村、貧困戶在交通、飲水、用電等基本生產(chǎn)生活條件方面仍很困難。目前，在建檔立卡的12.8萬(wàn)個(gè)貧困行政村中，有6.9萬(wàn)個(gè)不通客運(yùn)班車(chē)，占53.9%；在87.1萬(wàn)個(gè)自然村中，還有33萬(wàn)個(gè)不通瀝青（水泥）路，占39.6%。西部和中部地區(qū)建檔立卡貧困戶分別有22.9%和13.1%飲水困難。西部地區(qū)仍有2.6%的貧困村沒(méi)有通生活用電，10.3%的村未通生產(chǎn)用電。此外，貧困地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一，就業(yè)機(jī)會(huì)缺乏，農(nóng)民增收缺少門(mén)路，也是不容忽視的致貧的共性因素。打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，必須繼續(xù)推進(jìn)開(kāi)發(fā)式扶貧，集中力量解決不同類型貧困地區(qū)的共性制約和突出問(wèn)題。加大對(duì)貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展和生態(tài)治理的支持力度，加快破除發(fā)展瓶頸制約，提高貧困地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，努力改善貧困人口發(fā)展環(huán)境，提高貧困人口脫貧的穩(wěn)定性、可持續(xù)性。

當(dāng)前脫貧攻堅(jiān)工作進(jìn)入了新階段，呈現(xiàn)出新特點(diǎn)，現(xiàn)有貧困戶致貧原因更加復(fù)雜多元，有的與缺乏基本技能、轉(zhuǎn)移就業(yè)困難有關(guān)，有的與家庭成員生病、上學(xué)帶來(lái)的支出增加有關(guān)，有的與自然災(zāi)害、市場(chǎng)波動(dòng)帶來(lái)的收入減少有關(guān)，有的與家庭缺乏勞動(dòng)力有關(guān)，而不少貧困家庭往往多重致貧因素交織疊加、互為因果，可以說(shuō)各戶有各戶的制約。在建檔立卡貧困戶中，認(rèn)為因病致貧的1242.3萬(wàn)戶，占42.2%；因缺資金致貧的1043.8萬(wàn)戶，占35.4%；因缺技術(shù)致貧的658.4萬(wàn)戶，占22.3%；因缺勞力致貧的494.1萬(wàn)戶，占16.8%；因?qū)W致貧的265.7萬(wàn)戶，占9.0%；因殘致貧的170.9萬(wàn)戶，占5.8%；因?yàn)?zāi)致貧的170.5萬(wàn)戶，占5.8%?？偟膩?lái)看，由于這些年來(lái)大規(guī)模的區(qū)域開(kāi)發(fā)，面上致貧共性因素的影響確實(shí)下降了，而致貧個(gè)性因素的影響則更為突出了。即使在貧困縣內(nèi)，貧困人口所占比例也不高，2012年低于國(guó)家扶貧標(biāo)準(zhǔn)的貧困人口占貧困縣農(nóng)村總?cè)丝诘?4.4%。針對(duì)致貧原因更加個(gè)性化復(fù)雜化的貧困人口，不能用大水漫灌的粗放方式幫扶，必須對(duì)原來(lái)的一些做法進(jìn)行反思和調(diào)整，與時(shí)俱進(jìn)完善扶貧方略，研究區(qū)域開(kāi)發(fā)如何與脫貧更緊密地結(jié)合。要逐村逐戶分析致貧原因，開(kāi)準(zhǔn)“藥方”、對(duì)癥下藥，切實(shí)把脫貧攻堅(jiān)轉(zhuǎn)到精準(zhǔn)扶貧的軌道上來(lái)，真正做到扶貧扶到人身上，脫貧落到人頭上，提高脫貧攻堅(jiān)的針對(duì)性、有效性。