二、關(guān)于落實(shí)精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧基本方略問題

黨的十八大以來，我們突出強(qiáng)調(diào)了實(shí)施精準(zhǔn)扶貧，這是從問題導(dǎo)向出發(fā)，對(duì)扶貧思路和政策做出的重要調(diào)整和完善。文件對(duì)實(shí)施精準(zhǔn)扶貧方略，健全精準(zhǔn)扶貧工作機(jī)制，加快貧困人口精準(zhǔn)脫貧做出了全面部署。機(jī)制指明了方向。精準(zhǔn)扶貧是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，有效解決精準(zhǔn)扶貧難題，做好精準(zhǔn)扶貧工作，關(guān)鍵是創(chuàng)新脫貧攻堅(jiān)工作的體制機(jī)制。文件提出了脫貧攻堅(jiān)工作要實(shí)現(xiàn)的“四個(gè)創(chuàng)新、四個(gè)轉(zhuǎn)變”：即創(chuàng)新扶貧開發(fā)路徑，由“大水漫灌”向“精準(zhǔn)滴灌”轉(zhuǎn)變；創(chuàng)新扶貧資源使用方式，由多頭分散向統(tǒng)籌集中轉(zhuǎn)變；創(chuàng)新扶貧開發(fā)模式，由偏重“輸血”向注重“造血”轉(zhuǎn)變；創(chuàng)新扶貧考評(píng)體系，由側(cè)重考核地區(qū)生產(chǎn)總值向主要考核脫貧成效轉(zhuǎn)變。

第一，要抓好精準(zhǔn)識(shí)別、建檔立卡這個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)，為打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)打好基礎(chǔ)。精準(zhǔn)扶貧，精確瞄準(zhǔn)是首要。最近，社會(huì)各界都非常關(guān)心這件事，媒體也披露了一些“被扶貧”現(xiàn)象，雖然是個(gè)別的，但影響很不好。精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧，首先是要瞄得準(zhǔn)，做到精準(zhǔn)識(shí)別。底數(shù)摸清了，仗才能打贏。當(dāng)前，我國貧困戶的識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)是收入標(biāo)準(zhǔn)。在建檔立卡工作中，遇到的問題首先是如何精確統(tǒng)計(jì)農(nóng)戶的收入。建檔立卡的名額是扶貧部門利用統(tǒng)計(jì)系統(tǒng)農(nóng)村住戶抽樣調(diào)查估計(jì)出的各省和縣貧困發(fā)生率基礎(chǔ)上分配的，同時(shí)允許各地有10%左右的上浮幅度。名額分解到縣以后，縣級(jí)將名額進(jìn)一步分解到鄉(xiāng)和村，但鄉(xiāng)和村兩級(jí)并沒有可靠的收入數(shù)據(jù)來計(jì)算貧困發(fā)生率。由于鄉(xiāng)和村兩級(jí)沒有能力可靠地進(jìn)行所有農(nóng)戶的收入統(tǒng)計(jì)，在村一級(jí)識(shí)別貧困人口，要借助民主評(píng)議的方法決定。到2014年年底，全國利用這種方法共識(shí)別出8862萬貧困人口。但民主評(píng)議的結(jié)果可能與收入標(biāo)準(zhǔn)存在較大的差異，導(dǎo)致一部分收入低于貧困線的農(nóng)戶沒有被確定為建檔立卡貧困戶，而一部分收入高于貧困線的農(nóng)戶被確定為建檔立卡貧困戶。

2015年度諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)得主安格斯?迪頓的主要貢獻(xiàn)就是提出了關(guān)于貧困測(cè)度的新方法。他認(rèn)為，使用購買力平價(jià)指數(shù)，以收入為依據(jù)測(cè)算貧困人口，在實(shí)踐中可信度低，其不確定性是公認(rèn)的。他認(rèn)為，使用家庭消費(fèi)數(shù)據(jù)來進(jìn)行貧困測(cè)量，相比收入數(shù)據(jù)，消費(fèi)數(shù)據(jù)更有助于準(zhǔn)確理解貧困機(jī)制。從建檔立卡工作實(shí)際看，以收入作為貧困戶的唯一識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)顯然是脫離實(shí)際的，也是不可行的。收入標(biāo)準(zhǔn)很難解決精準(zhǔn)問題，一是收入難以算清；二是即使算清了，有的收入高的比收入低的還窮，比如家里要供養(yǎng)大學(xué)生、有病人等等。所以，精準(zhǔn)扶貧在識(shí)別扶貧對(duì)象方面，除了收入標(biāo)準(zhǔn)外，還應(yīng)當(dāng)有新的、看得見的標(biāo)準(zhǔn)。大家都很清楚，如果到村里去看，貧困是看得出來的，可以根據(jù)現(xiàn)場(chǎng)考察貧困戶的住房、衣食情況來確定，重點(diǎn)解決貧困戶的吃、穿和住房問題，以及子女教育、醫(yī)療保障問題。提高精準(zhǔn)扶貧的準(zhǔn)確度，要把“兩不愁、三保障”分解成若干看得見的現(xiàn)象，在建檔立卡工作中，實(shí)際上要多維度判斷。2010年以來，聯(lián)合國開發(fā)計(jì)劃署采用健康、教育和生活標(biāo)準(zhǔn)3個(gè)維度，測(cè)算全球多維貧困狀況。我國建檔立卡工作就是測(cè)算多維貧困的生動(dòng)實(shí)踐，經(jīng)驗(yàn)值得認(rèn)真總結(jié)。

第二，要精準(zhǔn)配置扶貧資源，對(duì)各種不同類型的貧困人口采取有針對(duì)性的幫扶措施。精準(zhǔn)扶貧，精準(zhǔn)幫扶是關(guān)鍵。要逐村逐戶分析致貧原因，真正做到“一村一策，一戶一法”，對(duì)癥下藥、開準(zhǔn)“藥方”。要按照貧困地區(qū)和貧困人口的不同情況，分類指導(dǎo)、分類施策，發(fā)展生產(chǎn)脫貧一批、易地搬遷脫貧一批、生態(tài)保護(hù)脫貧一批、加強(qiáng)教育脫貧一批、社會(huì)保障兜底一批。各地情況千差萬別，要因地制宜，探索多渠道、多樣化的精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧路徑。精準(zhǔn)扶貧絕對(duì)不是簡(jiǎn)單地給貧困戶分錢，扶貧開發(fā)的項(xiàng)目依然要堅(jiān)持下去。在發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)脫貧方面，貧困人口不能受益的主要原因是扶貧項(xiàng)目缺乏有效的到貧困戶的機(jī)制。一些產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目也往往因?yàn)樨毨舻挠^念、技術(shù)、能力和資金等多方面的限制而難以覆蓋貧困戶。扶貧移民搬遷因貧困戶負(fù)擔(dān)不起搬遷成本出現(xiàn)“搬富不搬窮”的問題。金融扶貧中貧困戶由于沒有抵押和擔(dān)保而經(jīng)常被排除在外。要探索如何將貧困戶納入現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)鏈中，解決貧困農(nóng)戶經(jīng)常面臨的技術(shù)、資金、市場(chǎng)方面的困難。例如，河北阜平縣采用公司+合作社+貧困戶的模式，即利用財(cái)政扶貧資金支持建檔立卡貧困戶入股來獲取分紅收入，同時(shí)貧困戶將土地流轉(zhuǎn)給公司或合作社來獲取穩(wěn)定的土地租金收入，鼓勵(lì)貧困戶為公司或合作社出工來獲取工資收入。政府對(duì)吸收建檔立卡貧困戶參與的企業(yè)從土地使用、稅收、優(yōu)惠貸款（如貼息）等方面給予扶持。貴州桐梓縣采用聯(lián)戶合作生產(chǎn)的模式，由養(yǎng)殖大戶帶動(dòng)建檔立卡貧困戶統(tǒng)一組織生產(chǎn)，從而解決貧困戶的技術(shù)和市場(chǎng)問題。地方政府對(duì)聯(lián)戶生產(chǎn)提供基礎(chǔ)設(shè)施（如大棚）、技術(shù)和資金方面的支持，同時(shí)明確聯(lián)戶中貧困戶的比例和明確貧困戶產(chǎn)權(quán)和收益分配的比例。

第三，要防止出現(xiàn)脫貧上的糊涂賬，不能搞“數(shù)字脫貧”。精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧是必然要求。多年來，我國貧困人口數(shù)是國家統(tǒng)計(jì)局在抽樣調(diào)查基礎(chǔ)上推算出來的，沒有具體落實(shí)到人頭上。也就是說，過去有多少貧困人口、每年有多少人脫貧基本可以說清楚，但究竟誰是貧困人口、誰脫了貧，則大多說不清楚?？倳浽谥醒敕鲐氶_發(fā)工作會(huì)議上講，“要把不清楚變成一清二楚”。按照中央文件的要求，要對(duì)建檔立卡貧困村、貧困戶和貧困人口定期進(jìn)行全面核查，建立精準(zhǔn)扶貧臺(tái)賬，建立貧困戶脫貧認(rèn)定機(jī)制，實(shí)行有進(jìn)有出的動(dòng)態(tài)管理。要做到每年脫貧的都是哪些人、分布在哪里，一清二楚。各地要建立精準(zhǔn)脫貧可監(jiān)測(cè)、可復(fù)查的機(jī)制。

準(zhǔn)確評(píng)價(jià)精準(zhǔn)扶貧成效，是下一步落實(shí)中央扶貧文件要做好的一項(xiàng)重要工作。中央文件提出，評(píng)價(jià)精準(zhǔn)扶貧成效，既要看減貧數(shù)量，更要看脫貧質(zhì)量，對(duì)弄虛作假搞“數(shù)字脫貧”的，要嚴(yán)肅追究責(zé)任。就減貧數(shù)量而言，涉及統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)與建檔立卡數(shù)據(jù)兩套數(shù)據(jù)如何使用、如何銜接的問題。目前，我國的農(nóng)村貧困人口數(shù)據(jù)有兩套，一是國家統(tǒng)計(jì)局的監(jiān)測(cè)調(diào)查數(shù)據(jù)，二是國務(wù)院扶貧辦的建檔立卡數(shù)據(jù)。國家統(tǒng)計(jì)局的貧困監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)1997年正式開始實(shí)施，采用國際上通行的隨機(jī)抽樣方法，在全國抽取約20萬戶樣本，通過抽樣數(shù)據(jù)測(cè)算全國農(nóng)村貧困人口規(guī)模及分布，是我國農(nóng)村貧困人口狀況的法定統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)。目前，在全國832個(gè)扶貧重點(diǎn)縣和連片特困地區(qū)縣中，有83個(gè)縣由于經(jīng)費(fèi)不足、調(diào)查力量薄弱等因素未開展貧困監(jiān)測(cè)調(diào)查（所在片區(qū)以地市為單位開展調(diào)查）；已開展調(diào)查的749個(gè)縣中，平均約100個(gè)記賬調(diào)查戶，分縣代表性不足。國務(wù)院扶貧辦按照精準(zhǔn)扶貧方略的要求，以國家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的貧困人口規(guī)模為控制數(shù)，通過建檔立卡登記的農(nóng)村貧困人口是精準(zhǔn)扶貧的對(duì)象，是實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)脫貧的工作依據(jù)。兩套數(shù)據(jù)都必不可少、互為佐證、互為補(bǔ)充。統(tǒng)計(jì)局的貧困監(jiān)測(cè)調(diào)查數(shù)據(jù)反映全國和省級(jí)層面的貧困總體情況和扶貧總體成效，并每年向社會(huì)公布。統(tǒng)計(jì)局的貧困監(jiān)測(cè)調(diào)查在縣一級(jí)樣本選取量很小，只有一二百戶，難以準(zhǔn)確反映縣級(jí)貧困發(fā)生率。而評(píng)價(jià)精準(zhǔn)扶貧成效，基本單元恰好是縣一級(jí)。對(duì)精準(zhǔn)扶貧效果的考核應(yīng)是針對(duì)建檔立卡貧困戶，主要評(píng)估建檔立卡貧困戶在收入、消費(fèi)、資產(chǎn)、教育和健康等多個(gè)維度的改善狀況和脫貧狀況。為避免兩套數(shù)據(jù)對(duì)貧困人口數(shù)量產(chǎn)生歧義，今后，每年向社會(huì)公布的全國和各省貧困總體情況和扶貧總體成效以統(tǒng)計(jì)局貧困監(jiān)測(cè)調(diào)查數(shù)據(jù)為準(zhǔn)，而縣鄉(xiāng)村實(shí)際的精準(zhǔn)脫貧成效，只能使用扶貧系統(tǒng)的建檔立卡數(shù)據(jù)。在實(shí)際當(dāng)中，省一級(jí)很可能會(huì)出現(xiàn)兩套數(shù)據(jù)不一致的問題。兩個(gè)部門應(yīng)努力完善各自的統(tǒng)計(jì)調(diào)查方法，以使統(tǒng)計(jì)的數(shù)據(jù)更為客觀、準(zhǔn)確。