二、關(guān)于落實精準扶貧、精準脫貧基本方略問題

黨的十八大以來，我們突出強調(diào)了實施精準扶貧，這是從問題導向出發(fā)，對扶貧思路和政策做出的重要調(diào)整和完善。文件對實施精準扶貧方略，健全精準扶貧工作機制，加快貧困人口精準脫貧做出了全面部署。機制指明了方向。精準扶貧是一項復雜的系統(tǒng)工程，有效解決精準扶貧難題，做好精準扶貧工作，關(guān)鍵是創(chuàng)新脫貧攻堅工作的體制機制。文件提出了脫貧攻堅工作要實現(xiàn)的“四個創(chuàng)新、四個轉(zhuǎn)變”：即創(chuàng)新扶貧開發(fā)路徑，由“大水漫灌”向“精準滴灌”轉(zhuǎn)變；創(chuàng)新扶貧資源使用方式，由多頭分散向統(tǒng)籌集中轉(zhuǎn)變；創(chuàng)新扶貧開發(fā)模式，由偏重“輸血”向注重“造血”轉(zhuǎn)變；創(chuàng)新扶貧考評體系，由側(cè)重考核地區(qū)生產(chǎn)總值向主要考核脫貧成效轉(zhuǎn)變。

第一，要抓好精準識別、建檔立卡這個關(guān)鍵環(huán)節(jié)，為打贏脫貧攻堅戰(zhàn)打好基礎。精準扶貧，精確瞄準是首要。最近，社會各界都非常關(guān)心這件事，媒體也披露了一些“被扶貧”現(xiàn)象，雖然是個別的，但影響很不好。精準扶貧、精準脫貧，首先是要瞄得準，做到精準識別。底數(shù)摸清了，仗才能打贏。當前，我國貧困戶的識別標準是收入標準。在建檔立卡工作中，遇到的問題首先是如何精確統(tǒng)計農(nóng)戶的收入。建檔立卡的名額是扶貧部門利用統(tǒng)計系統(tǒng)農(nóng)村住戶抽樣調(diào)查估計出的各省和縣貧困發(fā)生率基礎上分配的，同時允許各地有10%左右的上浮幅度。名額分解到縣以后，縣級將名額進一步分解到鄉(xiāng)和村，但鄉(xiāng)和村兩級并沒有可靠的收入數(shù)據(jù)來計算貧困發(fā)生率。由于鄉(xiāng)和村兩級沒有能力可靠地進行所有農(nóng)戶的收入統(tǒng)計，在村一級識別貧困人口，要借助民主評議的方法決定。到2014年年底，全國利用這種方法共識別出8862萬貧困人口。但民主評議的結(jié)果可能與收入標準存在較大的差異，導致一部分收入低于貧困線的農(nóng)戶沒有被確定為建檔立卡貧困戶，而一部分收入高于貧困線的農(nóng)戶被確定為建檔立卡貧困戶。

2015年度諾貝爾經(jīng)濟學獎得主安格斯?迪頓的主要貢獻就是提出了關(guān)于貧困測度的新方法。他認為，使用購買力平價指數(shù)，以收入為依據(jù)測算貧困人口，在實踐中可信度低，其不確定性是公認的。他認為，使用家庭消費數(shù)據(jù)來進行貧困測量，相比收入數(shù)據(jù)，消費數(shù)據(jù)更有助于準確理解貧困機制。從建檔立卡工作實際看，以收入作為貧困戶的唯一識別標準顯然是脫離實際的，也是不可行的。收入標準很難解決精準問題，一是收入難以算清；二是即使算清了，有的收入高的比收入低的還窮，比如家里要供養(yǎng)大學生、有病人等等。所以，精準扶貧在識別扶貧對象方面，除了收入標準外，還應當有新的、看得見的標準。大家都很清楚，如果到村里去看，貧困是看得出來的，可以根據(jù)現(xiàn)場考察貧困戶的住房、衣食情況來確定，重點解決貧困戶的吃、穿和住房問題，以及子女教育、醫(yī)療保障問題。提高精準扶貧的準確度，要把“兩不愁、三保障”分解成若干看得見的現(xiàn)象，在建檔立卡工作中，實際上要多維度判斷。2010年以來，聯(lián)合國開發(fā)計劃署采用健康、教育和生活標準3個維度，測算全球多維貧困狀況。我國建檔立卡工作就是測算多維貧困的生動實踐，經(jīng)驗值得認真總結(jié)。

第二，要精準配置扶貧資源，對各種不同類型的貧困人口采取有針對性的幫扶措施。精準扶貧，精準幫扶是關(guān)鍵。要逐村逐戶分析致貧原因，真正做到“一村一策，一戶一法”，對癥下藥、開準“藥方”。要按照貧困地區(qū)和貧困人口的不同情況，分類指導、分類施策，發(fā)展生產(chǎn)脫貧一批、易地搬遷脫貧一批、生態(tài)保護脫貧一批、加強教育脫貧一批、社會保障兜底一批。各地情況千差萬別，要因地制宜，探索多渠道、多樣化的精準扶貧、精準脫貧路徑。精準扶貧絕對不是簡單地給貧困戶分錢，扶貧開發(fā)的項目依然要堅持下去。在發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)脫貧方面，貧困人口不能受益的主要原因是扶貧項目缺乏有效的到貧困戶的機制。一些產(chǎn)業(yè)扶貧項目也往往因為貧困戶的觀念、技術(shù)、能力和資金等多方面的限制而難以覆蓋貧困戶。扶貧移民搬遷因貧困戶負擔不起搬遷成本出現(xiàn)“搬富不搬窮”的問題。金融扶貧中貧困戶由于沒有抵押和擔保而經(jīng)常被排除在外。要探索如何將貧困戶納入現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)鏈中，解決貧困農(nóng)戶經(jīng)常面臨的技術(shù)、資金、市場方面的困難。例如，河北阜平縣采用公司+合作社+貧困戶的模式，即利用財政扶貧資金支持建檔立卡貧困戶入股來獲取分紅收入，同時貧困戶將土地流轉(zhuǎn)給公司或合作社來獲取穩(wěn)定的土地租金收入，鼓勵貧困戶為公司或合作社出工來獲取工資收入。政府對吸收建檔立卡貧困戶參與的企業(yè)從土地使用、稅收、優(yōu)惠貸款（如貼息）等方面給予扶持。貴州桐梓縣采用聯(lián)戶合作生產(chǎn)的模式，由養(yǎng)殖大戶帶動建檔立卡貧困戶統(tǒng)一組織生產(chǎn)，從而解決貧困戶的技術(shù)和市場問題。地方政府對聯(lián)戶生產(chǎn)提供基礎設施（如大棚）、技術(shù)和資金方面的支持，同時明確聯(lián)戶中貧困戶的比例和明確貧困戶產(chǎn)權(quán)和收益分配的比例。

第三，要防止出現(xiàn)脫貧上的糊涂賬，不能搞“數(shù)字脫貧”。精準扶貧、精準脫貧是必然要求。多年來，我國貧困人口數(shù)是國家統(tǒng)計局在抽樣調(diào)查基礎上推算出來的，沒有具體落實到人頭上。也就是說，過去有多少貧困人口、每年有多少人脫貧基本可以說清楚，但究竟誰是貧困人口、誰脫了貧，則大多說不清楚?？倳浽谥醒敕鲐氶_發(fā)工作會議上講，“要把不清楚變成一清二楚”。按照中央文件的要求，要對建檔立卡貧困村、貧困戶和貧困人口定期進行全面核查，建立精準扶貧臺賬，建立貧困戶脫貧認定機制，實行有進有出的動態(tài)管理。要做到每年脫貧的都是哪些人、分布在哪里，一清二楚。各地要建立精準脫貧可監(jiān)測、可復查的機制。

準確評價精準扶貧成效，是下一步落實中央扶貧文件要做好的一項重要工作。中央文件提出，評價精準扶貧成效，既要看減貧數(shù)量，更要看脫貧質(zhì)量，對弄虛作假搞“數(shù)字脫貧”的，要嚴肅追究責任。就減貧數(shù)量而言，涉及統(tǒng)計數(shù)據(jù)與建檔立卡數(shù)據(jù)兩套數(shù)據(jù)如何使用、如何銜接的問題。目前，我國的農(nóng)村貧困人口數(shù)據(jù)有兩套，一是國家統(tǒng)計局的監(jiān)測調(diào)查數(shù)據(jù)，二是國務院扶貧辦的建檔立卡數(shù)據(jù)。國家統(tǒng)計局的貧困監(jiān)測數(shù)據(jù)1997年正式開始實施，采用國際上通行的隨機抽樣方法，在全國抽取約20萬戶樣本，通過抽樣數(shù)據(jù)測算全國農(nóng)村貧困人口規(guī)模及分布，是我國農(nóng)村貧困人口狀況的法定統(tǒng)計數(shù)據(jù)。目前，在全國832個扶貧重點縣和連片特困地區(qū)縣中，有83個縣由于經(jīng)費不足、調(diào)查力量薄弱等因素未開展貧困監(jiān)測調(diào)查（所在片區(qū)以地市為單位開展調(diào)查）；已開展調(diào)查的749個縣中，平均約100個記賬調(diào)查戶，分縣代表性不足。國務院扶貧辦按照精準扶貧方略的要求，以國家統(tǒng)計局發(fā)布的貧困人口規(guī)模為控制數(shù)，通過建檔立卡登記的農(nóng)村貧困人口是精準扶貧的對象，是實現(xiàn)精準脫貧的工作依據(jù)。兩套數(shù)據(jù)都必不可少、互為佐證、互為補充。統(tǒng)計局的貧困監(jiān)測調(diào)查數(shù)據(jù)反映全國和省級層面的貧困總體情況和扶貧總體成效，并每年向社會公布。統(tǒng)計局的貧困監(jiān)測調(diào)查在縣一級樣本選取量很小，只有一二百戶，難以準確反映縣級貧困發(fā)生率。而評價精準扶貧成效，基本單元恰好是縣一級。對精準扶貧效果的考核應是針對建檔立卡貧困戶，主要評估建檔立卡貧困戶在收入、消費、資產(chǎn)、教育和健康等多個維度的改善狀況和脫貧狀況。為避免兩套數(shù)據(jù)對貧困人口數(shù)量產(chǎn)生歧義，今后，每年向社會公布的全國和各省貧困總體情況和扶貧總體成效以統(tǒng)計局貧困監(jiān)測調(diào)查數(shù)據(jù)為準，而縣鄉(xiāng)村實際的精準脫貧成效，只能使用扶貧系統(tǒng)的建檔立卡數(shù)據(jù)。在實際當中，省一級很可能會出現(xiàn)兩套數(shù)據(jù)不一致的問題。兩個部門應努力完善各自的統(tǒng)計調(diào)查方法，以使統(tǒng)計的數(shù)據(jù)更為客觀、準確。