全面認(rèn)識(shí)和完善“統(tǒng)分結(jié)合”的體制

我國憲法規(guī)定，“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織實(shí)行家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)，統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制。”

“分”有余，而“統(tǒng)”不足

改革開放以來，我國對農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)實(shí)行了家庭承包制，它極大地調(diào)動(dòng)了農(nóng)民積極性。隨著農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，國土整治、調(diào)整農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)、發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、推進(jìn)小型水利和環(huán)境建設(shè)等工作越來越需要村級(jí)組織發(fā)揮“統(tǒng)”的功能。但現(xiàn)實(shí)情況是，整個(gè)農(nóng)村改革發(fā)展中“分”有余，而“統(tǒng)”不足，“統(tǒng)分結(jié)合”沒有得到落實(shí)，這已成為制約農(nóng)村發(fā)展與建設(shè)的瓶頸。造成這種狀況的主觀原因，在于改革中人們對“統(tǒng)分結(jié)合”認(rèn)識(shí)的片面性，在強(qiáng)調(diào)以“分”調(diào)動(dòng)農(nóng)民積極性的同時(shí)，忽視了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展中必須由村級(jí)組織發(fā)揮的“統(tǒng)”的功能。

農(nóng)民專業(yè)生產(chǎn)合作社并不能解決 “統(tǒng)”的不足

自國家鼓勵(lì)、扶持發(fā)展農(nóng)民專業(yè)生產(chǎn)合作社以來，農(nóng)民專業(yè)生產(chǎn)合作社在全國迅速發(fā)展起來。許多同志認(rèn)為，農(nóng)民專業(yè)生產(chǎn)合作社的發(fā)展是鄧小平所說的農(nóng)業(yè)改革的第二次飛躍，是從“分”走向新的“統(tǒng)分結(jié)合”的表現(xiàn)。其實(shí)這是一個(gè)誤解。農(nóng)民專業(yè)生產(chǎn)合作社是一種新的合作經(jīng)濟(jì)，但并不能解決農(nóng)村發(fā)展中“統(tǒng)”不足的問題。專業(yè)生產(chǎn)合作社是農(nóng)民自愿組成的經(jīng)濟(jì)組織，既不包含所有的村民，也不承擔(dān)村內(nèi)公共建設(shè)的責(zé)任。換句話說，農(nóng)村建設(shè)和發(fā)展中急需的“統(tǒng)”的功能，只能由行政村承擔(dān)，農(nóng)民專業(yè)生產(chǎn)合作社并不承擔(dān)這個(gè)功能。

實(shí)踐表明，“統(tǒng)分結(jié)合”中的“統(tǒng)”不只是局限于農(nóng)業(yè)范圍，不是一個(gè)簡單的經(jīng)濟(jì)經(jīng)營體制問題，它超出了經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，是一個(gè)涵蓋整個(gè)農(nóng)村發(fā)展和建設(shè)的體制問題。農(nóng)村發(fā)展包括經(jīng)濟(jì)建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)、生態(tài)建設(shè)、村內(nèi)公共服務(wù)與福利，這些都需要行政村發(fā)揮“統(tǒng)”的功能，“統(tǒng)”存在于農(nóng)村的各項(xiàng)發(fā)展工作中?；剡^頭來看農(nóng)村改革的歷史經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，重要的一點(diǎn)就是對“統(tǒng)”的理解過于狹隘，只局限于經(jīng)營層面，沒有從農(nóng)村建設(shè)的高度來堅(jiān)持“統(tǒng)”的體制機(jī)制，忽視了“統(tǒng)”對中國農(nóng)村社會(huì)主義道路的重要性。目前，我國農(nóng)村普遍存在“分”得徹底、“統(tǒng)”不起來的局面，這制約著農(nóng)村的發(fā)展與建設(shè)。全面完整地認(rèn)識(shí)“統(tǒng)分結(jié)合”體制，強(qiáng)化“統(tǒng)”的功能，真正做到“統(tǒng)分結(jié)合”，不僅是解決好農(nóng)村發(fā)展建設(shè)問題的關(guān)鍵，也是堅(jiān)持中國特色社會(huì)主義道路的重要內(nèi)容。

積極扶持發(fā)展村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)

近年來，江蘇、浙江、湖南、湖北、河北、吉林、安徽、云南、貴州等地省委省政府專門發(fā)文，要求扶持發(fā)展村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)。2015年財(cái)政部發(fā)布197號(hào)文件，在全國13個(gè)省區(qū)開展扶持村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)的試點(diǎn)工作。這是當(dāng)前農(nóng)村發(fā)展改革中的一個(gè)重要?jiǎng)酉颉Ｔ诂F(xiàn)在的條件下，強(qiáng)調(diào)發(fā)展村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)，不是為了取代家庭承包制，而是為了突破農(nóng)村發(fā)展建設(shè)中的瓶頸，為重建“統(tǒng)分結(jié)合”的機(jī)制建立經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，為村級(jí)組織能實(shí)現(xiàn)“統(tǒng)”的功能創(chuàng)造必要的資源，為農(nóng)村基層黨組織增強(qiáng)號(hào)召力和凝聚力。這是一項(xiàng)強(qiáng)本固基的重大政策。

“一事一議”的局限性

農(nóng)業(yè)稅取消后，由財(cái)政轉(zhuǎn)移支付來保障村級(jí)組織的運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)和村干部的津貼。對于村內(nèi)的公共建設(shè)，國家專門規(guī)定了“一事一議”的辦法，即由村委會(huì)提出建設(shè)事項(xiàng)，經(jīng)村民討論同意采用向村民籌資籌勞，再由財(cái)政進(jìn)行獎(jiǎng)補(bǔ)的方式進(jìn)行建設(shè)。這成為農(nóng)業(yè)稅費(fèi)改革后，缺乏集體經(jīng)濟(jì)收入的村組織進(jìn)行村內(nèi)公共建設(shè)的主要途徑。

盡管“一事一議”在農(nóng)村建設(shè)中發(fā)揮了一定作用，但其局限性也日益顯露。“一事一議”要向村民籌資籌勞，只要有人不愿意出資出勞就無法開展，因此許多村搞不起來。有的村雖能搞起籌資籌勞，但因財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)預(yù)算總額有限，所以分不到搞“一事一議”的名額。2008-2014年，全國農(nóng)村通過“一事一議”進(jìn)行建設(shè)的總投入為6000億元，其中財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)2918億元，共建成約180萬個(gè)項(xiàng)目，平均每個(gè)項(xiàng)目資金規(guī)模為33萬元，平均每個(gè)行政村建3個(gè)項(xiàng)目，投資額100萬元左右。顯然，這樣的項(xiàng)目數(shù)量和資金額度無法滿足建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的客觀需要。正是在這種背景下，扶持發(fā)展村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)的重要性被重新關(guān)注，其目的是讓行政村依托集體經(jīng)濟(jì)取得經(jīng)營性收入，從而有能力行使“統(tǒng)”的功能，為村民辦事。

堅(jiān)持“兩條腿走路”，建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村

過去，鼓勵(lì)集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展雖然也上了文件，但在工作中無要求，政策上無優(yōu)惠，村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)實(shí)際上處于自生自滅的狀態(tài)。目前全國58.8萬個(gè)村中，大約有50%沒有村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)的經(jīng)營性收入，30%的村在5萬元之下，只有20%的村在5萬元之上。如果行政村能普遍有來自于集體經(jīng)濟(jì)的經(jīng)營性收入，那么它組織群眾進(jìn)行農(nóng)村建設(shè)的能力就會(huì)大大提高，我國農(nóng)村建設(shè)就能出現(xiàn)更有動(dòng)力和活力的新氣象。從目前的財(cái)力和使用狀況來看，投到“三農(nóng)”領(lǐng)域的財(cái)政資金已接近國家各級(jí)財(cái)政支出總額的四分之一。它表明，即使在“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，城市支持農(nóng)村”的方針下，整個(gè)農(nóng)村建設(shè)要由國家財(cái)政包下來也不現(xiàn)實(shí)。依靠國家（財(cái)政投入）和集體經(jīng)濟(jì)收入的兩條腿，共同建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村，是我國國情決定的，也是堅(jiān)持中國特色社會(huì)主義的必由之路。

扶持發(fā)展村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)，不僅能增加村級(jí)組織辦事的資源，更重要的是能激活村級(jí)組織“統(tǒng)”的功能，能激活組織農(nóng)民進(jìn)行建設(shè)和自我服務(wù)的機(jī)制，它有助于完善“統(tǒng)分結(jié)合”的農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制和農(nóng)村建設(shè)體制，有助于形成農(nóng)村建設(shè)中依靠國家財(cái)政投入和集體經(jīng)濟(jì)的兩條腿走路方針。

回顧我國合作化以來整個(gè)農(nóng)村發(fā)展的歷史，農(nóng)村的發(fā)展建設(shè)問題關(guān)涉到我國政權(quán)的穩(wěn)固、我國基本制度的實(shí)現(xiàn)、國家治理體系和能力的現(xiàn)代化、農(nóng)村社會(huì)的進(jìn)步和文明程度的提高、生態(tài)環(huán)境的維護(hù)和改善，以及農(nóng)村發(fā)展與城鎮(zhèn)化、工業(yè)化之間的相互支持。在農(nóng)村發(fā)展改革中，必須把農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的發(fā)展、農(nóng)民收入的提高與整個(gè)中國特色社會(huì)主義制度的完善結(jié)合起來，與國家的總體發(fā)展目標(biāo)相協(xié)調(diào)。從這個(gè)高度來看，農(nóng)村發(fā)展建設(shè)中還有許多問題有待我們認(rèn)識(shí)，還需要在總結(jié)歷史經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上不斷完善指導(dǎo)思想，特別是研究直接參與農(nóng)村發(fā)展建設(shè)的最重要的三大主體——鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府、村級(jí)組織和農(nóng)民，在參與農(nóng)村發(fā)展建設(shè)的體制機(jī)制中所存在的問題，進(jìn)行改革，破解瓶頸，激發(fā)活力。

（周建明，上海社科院退休研究員。）