由于歷史上城鄉(xiāng)差別、國家對農(nóng)村投入不足等因素，與城市建設(shè)相比，農(nóng)村在經(jīng)濟建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)、生態(tài)建設(shè)等方面都處于洼地，農(nóng)村的發(fā)展問題不容易被充分重視。長期以來，對農(nóng)村改革發(fā)展中形成的新問題認識不足。而農(nóng)村發(fā)展問題所具有的綜合性和復(fù)雜性，要求我們在總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)的基礎(chǔ)上進行梳理分析，找到關(guān)鍵環(huán)節(jié)，形成系統(tǒng)性、綜合性改革的思路。

今年4月28日，習(xí)總書記在安徽小崗村調(diào)研座談會上指出：當(dāng)前，農(nóng)業(yè)還是現(xiàn)代化建設(shè)的短腿，農(nóng)村還是全面建成小康社會的短板。全黨必須始終高度重視農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問題，把“三農(nóng)”工作牢牢抓住、緊緊抓好，不斷抓出新的成效。習(xí)總書記的這個指示極具針對性，意義重大而深遠。農(nóng)村發(fā)展滯后，不僅制約著農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化，制約著國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，制約著農(nóng)村精神文明的建設(shè)，也制約著城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展，更制約著廣大的農(nóng)民與城鎮(zhèn)居民對全面小康、對社會主義現(xiàn)代化的共建共享。

由于歷史上城鄉(xiāng)差別、國家對農(nóng)村投入不足等因素，與城市建設(shè)相比，農(nóng)村在經(jīng)濟建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)、生態(tài)建設(shè)等方面都處于洼地，農(nóng)村的發(fā)展問題不容易被充分重視。長期以來，對農(nóng)村改革發(fā)展中形成的新問題認識不足。而農(nóng)村發(fā)展問題所具有的綜合性和復(fù)雜性，要求我們在總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)的基礎(chǔ)上進行梳理分析，找到關(guān)鍵環(huán)節(jié)，形成系統(tǒng)性、綜合性改革的思路。

建設(shè)權(quán)責(zé)相符、貼近群眾的農(nóng)村基層政權(quán)

改革開放之后，農(nóng)村撤銷人民公社，改設(shè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。為了實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展，促進鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍、資源與功能間的合理關(guān)系，全國各地先后對鄉(xiāng)鎮(zhèn)進行合并，鄉(xiāng)鎮(zhèn)總數(shù)從1985年的72153個下降到2015年的31830個，鄉(xiāng)鎮(zhèn)所轄面積擴大、人口增加，服務(wù)和管理半徑也隨之?dāng)U大。農(nóng)業(yè)稅費取消以后，全國絕大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政不再獨立，而列入縣的財政預(yù)算。

“條條分割、職責(zé)分離”讓農(nóng)民辦事難

盡管國家公共服務(wù)體系和社會保障體系不斷完善，社會治理體系日趨規(guī)范化和法治化，但在縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間并沒有進行過行政權(quán)限合理配置的改革。行政體制垂直型的特點和管理專業(yè)化的要求，使職能部門的作用突出，普遍帶來了縣各職能管理部門上收管理權(quán)的現(xiàn)象。作為條條的各職能部門強調(diào)自己的職責(zé)而缺乏相互間的整合與協(xié)調(diào)，“條條分割、條塊分割、資源分散、職責(zé)分離”的現(xiàn)象十分突出。而作為屬地化管理的主體，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負有管理、保一方平安的責(zé)任，卻沒有相應(yīng)的管理權(quán)限，基層稱之為“天大的責(zé)任，碗大的權(quán)力。”這些問題在群眾中反映最多的就是辦事難。群眾在鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦不了事，必須跑到縣。湖南山區(qū)的一位農(nóng)民要在新農(nóng)合系統(tǒng)報銷240元錢，花了一天時間坐車跑到縣里，當(dāng)天還回不了家，車費、住宿、吃飯就花了一百多元和兩天時間。貴州一位農(nóng)民要在承包的山林里砍兩棵樹造房子，但采伐證要到縣林業(yè)局才能辦。農(nóng)民跑縣城不僅要花車費花時間，而且到縣城連林業(yè)局門朝那兒開都摸不著，結(jié)果就自己把樹砍了，造成無證采伐。這樣的例子在基層比比皆是。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府是我國農(nóng)村的基層政權(quán)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部代表國家直接面對農(nóng)民群眾。但在體制機制上，長期以來卻沒有把如何能使鄉(xiāng)鎮(zhèn)行更好發(fā)揮基層政權(quán)的功能作為改革的方向。

抓好鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)建設(shè)是一項系統(tǒng)工程

改革開放以來，我國農(nóng)村持續(xù)發(fā)生著深刻的變化：家庭承包制和市場經(jīng)濟促使農(nóng)村社會發(fā)生巨大分化；農(nóng)民只講個人權(quán)利和利益，無國家意識和集體意識；大量勞動力向城市流動，留在農(nóng)村的人口大多為老弱病殘，基層黨組織受到削弱；農(nóng)村中傳統(tǒng)的互助機制和作為社會穩(wěn)定器的家庭關(guān)系都被極大地削弱了。

從國家治理的角度看，大變動中的農(nóng)村社會對國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化提出了迫切要求。在這個意義上，農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)既是農(nóng)村發(fā)展所需解決的首要短板，也是綜合體制改革中迫切需要解決、而又未被充分認識的環(huán)節(jié)。

農(nóng)業(yè)稅費改革以前，確保經(jīng)濟發(fā)展、完成農(nóng)業(yè)稅收、向農(nóng)民收取“五統(tǒng)籌”（用于鄉(xiāng)村兩級辦學(xué)的農(nóng)村教育事業(yè)費附加、計劃生育、優(yōu)撫、民兵訓(xùn)練、修建鄉(xiāng)村道路等民辦公助事業(yè)的款項）是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作的動力機制，它促使鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部深入農(nóng)村，幫助農(nóng)民解決生產(chǎn)中的問題、協(xié)調(diào)村里的各種矛盾，保障著農(nóng)村治理系的運轉(zhuǎn)。隨著農(nóng)業(yè)稅費的改革，農(nóng)業(yè)稅和“五統(tǒng)籌”費用取消了，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也失去了深入農(nóng)村開展工作的動力機制。

廣大農(nóng)村地方財力有限，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部待遇較低，按人下?lián)艿泥l(xiāng)鎮(zhèn)干部人均工作經(jīng)費拮據(jù)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的工作條件較差，缺乏基本的生活設(shè)施，許多干部長期與家庭兩地分居，照顧不了家庭。這些狀況導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部缺乏工作積極性，進一步加劇了鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為基層政權(quán)功能的弱化。

概括起來看，從撤銷人民公社到建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)，特別是農(nóng)業(yè)稅費改革之后，一方面國家的公共服務(wù)、社會保障、社會治理、惠農(nóng)政策客觀上要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府落實越來越多的工作，而且要求也越來越高。但另一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府發(fā)揮有效功能的體制機制還沒有理順，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部在待遇工作和生活條件上存在種種問題，這極大降低了國家在農(nóng)村進行治理和提供服務(wù)的質(zhì)量。

實踐表明，建設(shè)好鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)至關(guān)重要。圍繞著鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的建設(shè)，需要深入研究、不斷解決好縣與鄉(xiāng)鎮(zhèn)兩級在責(zé)任、管理權(quán)限、資源配置中的關(guān)系問題，提高在農(nóng)村基層工作的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的待遇，改善他們的生活和工作條件，充分調(diào)動他們的積極性，打通鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的上升通道。同時，必須在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級貫徹全面從嚴治黨的精神，整治腐敗和不正之風(fēng)，整頓“慵懶散”現(xiàn)象，重新建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部深入村組、深入群眾工作服務(wù)的新機制。在新的歷史條件下，抓好鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級基層政權(quán)建設(shè)，是保證農(nóng)村發(fā)展建設(shè)的關(guān)鍵一環(huán)，也是一項系統(tǒng)工程。