理順體制機(jī)制，發(fā)揮好村級(jí)組織的功能

撤銷人民公社后，我國(guó)以原來(lái)的生產(chǎn)大隊(duì)為基礎(chǔ)建立起行政村，它是農(nóng)村群眾實(shí)行自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織。行政村主要負(fù)責(zé)村內(nèi)的公共事務(wù)，這包括村民自己辦不了、辦不好的村內(nèi)各項(xiàng)建設(shè)，以及政府要求協(xié)助辦理的事務(wù)。從基層調(diào)研的情況來(lái)看，行政村在履行上述職能時(shí)主要遇到四個(gè)方面的問(wèn)題：

首先，行政村的功能發(fā)生了重大變化。隨著國(guó)家公共服務(wù)體系、社會(huì)保障體系、社會(huì)治理體系的不斷完善，涉農(nóng)政策不斷增加，政府在農(nóng)村基層的大量行政工作需要行政村承擔(dān)，行政村實(shí)際上已變?yōu)閲?guó)家治理體系和涉農(nóng)政策在農(nóng)村基層落實(shí)的單元，而群眾性自治組織的性質(zhì)則退居次位。由此，村級(jí)組織實(shí)際承擔(dān)的職能急劇增大。需要它獨(dú)立負(fù)責(zé)的事項(xiàng)包括：計(jì)劃生育、信訪、耕地保護(hù)、承包地確權(quán)、宅基地管理、社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)（美麗鄉(xiāng)村建設(shè)）、灌區(qū)水費(fèi)收取、環(huán)境治理（秸稈焚燒）、節(jié)水農(nóng)業(yè)推廣、流動(dòng)人口管理、留守兒童保護(hù)、社會(huì)治安、獻(xiàn)血、殯葬改革、各類數(shù)據(jù)的統(tǒng)計(jì)上報(bào)等。需要它協(xié)助政府落實(shí)的事項(xiàng)包括：教育普九落實(shí)、反邪教、安全生產(chǎn)、重大傳染病的衛(wèi)生防疫、國(guó)土整治、扶貧、禁毒、土地征用、落實(shí)農(nóng)村的社會(huì)保障政策、農(nóng)家書屋、村村通、農(nóng)村電網(wǎng)改造等。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府根據(jù)上述工作項(xiàng)目對(duì)村干部進(jìn)行考核并與收入掛鉤，有的還采用一票否決制。盡管行政村在法律上是“村民自治組織”，但它事實(shí)上已經(jīng)轉(zhuǎn)變?yōu)槁鋵?shí)國(guó)家政策的最基層組織。

其次，隨著農(nóng)村社會(huì)的分化、人口流動(dòng)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)農(nóng)村事務(wù)介入的弱化，行政村被少數(shù)既得利益者控制的現(xiàn)象屢見不鮮，某些行政村出現(xiàn)了家族勢(shì)力、宗教勢(shì)力、灰黑勢(shì)力、資本勢(shì)力滲透村民委員會(huì)選舉過(guò)程的現(xiàn)象。在這些行政村，村委會(huì)不再代表全體村民利益，而代表少部分既得利益，村委會(huì)與村黨支部、與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之間也出現(xiàn)不同程度的對(duì)立。

第三，除極少數(shù)堅(jiān)持發(fā)展村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)、自己具有經(jīng)營(yíng)收入的行政村之外，村級(jí)組織普遍存在資源不足的問(wèn)題，這使得好的村干部留不住，村級(jí)組織喪失辦事能力。目前，絕大多數(shù)行政村的干部津貼和運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)都靠國(guó)家財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，村干部的津貼大幅低于外出打工的收入，村年運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)最低的甚至不到1萬(wàn)，缺乏組織群眾開展建設(shè)性工作的能力。

第四，農(nóng)業(yè)稅費(fèi)改革后，為減少行政村的運(yùn)轉(zhuǎn)成本，以及更經(jīng)濟(jì)地從事政府委托的各項(xiàng)事務(wù)，各地普遍對(duì)行政村進(jìn)行了合并，全國(guó)行政村的總數(shù)從1985年的大約95萬(wàn)個(gè)，減少到目前的58萬(wàn)個(gè)左右。合并后的行政村范圍擴(kuò)大，服務(wù)和治理半徑大幅增加，加之人口大量流動(dòng)造成的人戶分離現(xiàn)象，導(dǎo)致行政村從熟人社會(huì)變?yōu)榘胧烊撕湍吧松鐣?huì)，從而大大增加了群眾性自治的難度。

上述四個(gè)方面是當(dāng)前行政村建設(shè)中面臨的基本問(wèn)題，反映了國(guó)家治理體系完善過(guò)程中行政村功能的巨大變化。一方面，行政村要協(xié)助落實(shí)政府的職能，它已經(jīng)成為落實(shí)農(nóng)村公共服務(wù)和社會(huì)治理的基本單元；另一方面，行政村還有發(fā)揮推進(jìn)基層群眾進(jìn)行自治的功能。我們必須因地制宜。協(xié)調(diào)好這兩種功能的前提，是保障行政村運(yùn)轉(zhuǎn)和辦事所必需的資源，使村級(jí)組織有人辦事、有錢辦事。同時(shí)，必須強(qiáng)化農(nóng)村基層黨組織在行政村的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，這是行政村建設(shè)的關(guān)鍵。