處理好權(quán)力下放與加強(qiáng)監(jiān)管的關(guān)系

“放管結(jié)合”的一個(gè)關(guān)鍵是處理好權(quán)力下放與加強(qiáng)監(jiān)管的關(guān)系，取消或下放政府的權(quán)力并不能放棄政府的監(jiān)管責(zé)任。權(quán)力清單把下放的權(quán)力和應(yīng)該依法保留的權(quán)力列舉出來(lái)，但對(duì)于監(jiān)管的職責(zé)和權(quán)力，還沒(méi)有十分明確。

表現(xiàn)之一，權(quán)力下放后，對(duì)下級(jí)政府權(quán)力清單中列舉的一些監(jiān)管權(quán)力和職責(zé)，由于不具備履行監(jiān)管職能的條件，影響到政府向監(jiān)管職能的轉(zhuǎn)變。例如，一些縣市存在比較普遍性的問(wèn)題是，由于設(shè)備、資源、中介服務(wù)、專業(yè)技術(shù)等基礎(chǔ)條件缺乏而出現(xiàn)下放的權(quán)力與加強(qiáng)監(jiān)管之間“承接不好”的矛盾。尤其是那些以技術(shù)為支撐、專業(yè)性較強(qiáng)的權(quán)力事項(xiàng)，像質(zhì)監(jiān)、檢測(cè)等項(xiàng)目，下放之后，因下級(jí)政府缺乏設(shè)備、資源、技術(shù)等基礎(chǔ)條件，出現(xiàn)“放管不能結(jié)合”的問(wèn)題。

表現(xiàn)之二，權(quán)力清單上已經(jīng)依法列舉出了職能部門的監(jiān)管與處罰權(quán)力，但監(jiān)管的職責(zé)仍未履行。例如，有些地方政府的環(huán)保部門，經(jīng)常行使的是行政許可權(quán)力，而行政處罰類的權(quán)力卻很少行使。這從側(cè)面說(shuō)明，環(huán)保部門還沒(méi)有完全從行使審批權(quán)力轉(zhuǎn)向有效履行監(jiān)管職能，沒(méi)有對(duì)企業(yè)違法違規(guī)污染環(huán)境的行為加強(qiáng)監(jiān)管和處罰。其中一個(gè)重要原因是不同職能部門之間的監(jiān)管職責(zé)和權(quán)力邊界沒(méi)有劃分清楚。

所以，改革的思路是明確區(qū)分審批權(quán)力和監(jiān)管權(quán)力。像環(huán)保部門和工商部門、安監(jiān)部門、消防部門之間，在整個(gè)監(jiān)管流程中的監(jiān)管權(quán)力與職責(zé)，必須進(jìn)一步依法明確劃分。上下級(jí)政府條線部門之間的監(jiān)管責(zé)任與權(quán)力邊界也需劃分。對(duì)社會(huì)組織的登記審批權(quán)力和對(duì)社會(huì)組織主體的行為進(jìn)行監(jiān)管的權(quán)力，就涉及上下級(jí)政府的民政部門之間監(jiān)管職責(zé)劃分，否則，不僅無(wú)法增強(qiáng)合法社會(huì)組織的發(fā)展活力，也無(wú)法很好地預(yù)防和懲罰社會(huì)組織的非法行為。

進(jìn)一步解決“重審批、輕監(jiān)管”問(wèn)題，出臺(tái)事中和事后監(jiān)管制度，加強(qiáng)對(duì)權(quán)力清單中的監(jiān)管權(quán)力和責(zé)任的落實(shí)。加強(qiáng)事中事后監(jiān)管的職能，確保履行監(jiān)管職能所需要的人力、財(cái)力、機(jī)構(gòu)、技術(shù)等方面的條件配備到位。

處理好權(quán)力清單與優(yōu)化服務(wù)的關(guān)系

“簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)”的三位一體改革，最終要落于優(yōu)化服務(wù)，為市場(chǎng)主體和社會(huì)主體創(chuàng)造良好的發(fā)展環(huán)境，激發(fā)市場(chǎng)活力，減少企業(yè)主體和社會(huì)主體的成本。深化“放管服”改革，是應(yīng)對(duì)當(dāng)前階段經(jīng)濟(jì)下行的壓力和挑戰(zhàn)、保持經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)運(yùn)行的現(xiàn)實(shí)需求。為了減少制度性交易成本，政府的權(quán)力行使，必須提高為大眾創(chuàng)業(yè)、萬(wàn)眾創(chuàng)新服務(wù)的效率，為企業(yè)的開辦和發(fā)展提供連鎖性的優(yōu)質(zhì)、高效、低成本的服務(wù)。

現(xiàn)在大多數(shù)地方政府的注意力或關(guān)注點(diǎn)在于權(quán)力行使流程的簡(jiǎn)化，減少公民和企業(yè)辦事的時(shí)間和環(huán)節(jié)。保留權(quán)力事項(xiàng)的辦理流程、辦結(jié)時(shí)限等具體操作的技術(shù)層面，在多數(shù)地方已不是主要問(wèn)題。政府要為企業(yè)提供服務(wù)，為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)造良好環(huán)境條件，并不能僅僅局限于縮減辦事流程和時(shí)間上。提高政府辦理事項(xiàng)的效率，讓企業(yè)和群眾辦事更方便、更快捷，即便沒(méi)有權(quán)力清單制度的實(shí)施，也一直是政府應(yīng)該做好的分內(nèi)之事。

為此，權(quán)力清單制度的實(shí)施，要處理好簡(jiǎn)化內(nèi)部流程和加強(qiáng)外部服務(wù)的關(guān)系。從政府履行外部職能分析，權(quán)力下放的清單存在不相匹配的方面，對(duì)企業(yè)和社會(huì)的服務(wù)仍不到位。比如，權(quán)力清單上有些審批權(quán)力的下放，是某一大項(xiàng)權(quán)力中的某個(gè)環(huán)節(jié)，有些施工企業(yè)要辦理資質(zhì)認(rèn)定，只有一部分權(quán)力下放到地級(jí)市政府，使得一些企業(yè)必須同時(shí)向省市兩級(jí)政府提出申請(qǐng)。類似權(quán)力清單的梳理反而導(dǎo)致企業(yè)辦事的負(fù)擔(dān)加重，為企業(yè)創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境的服務(wù)效果并未體現(xiàn)出來(lái)。而且，地方政府加強(qiáng)公共服務(wù)職能，也并非權(quán)力清單能夠完全解決。所以，權(quán)力清單制定及其制度，落腳點(diǎn)是增強(qiáng)外部服務(wù)，要圍繞著減少企業(yè)負(fù)擔(dān)、為企業(yè)成立和發(fā)展服務(wù)來(lái)設(shè)計(jì)。

權(quán)力清單制度的實(shí)施，要與加強(qiáng)和優(yōu)化政府服務(wù)的目標(biāo)之間建立起比較直接的關(guān)聯(lián)。分析現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，重點(diǎn)是解決好那些需要不同職能部門之間相互協(xié)調(diào)的權(quán)力事項(xiàng)，避免這些部門權(quán)力和利益沖突，而不是讓企業(yè)和群眾辦事時(shí)，面對(duì)政出多門的沖突而承擔(dān)不應(yīng)該有的成本。比如，有的項(xiàng)目屬于某市工信委登記備案的范圍，發(fā)改委就不應(yīng)該要求該項(xiàng)目的企業(yè)再次登記備案。有些政府部門在改革過(guò)程中雖然做到了“門好進(jìn)、臉好看”，但“事難辦”的問(wèn)題仍需要進(jìn)一步解決，才能逐步提高為群眾和企業(yè)辦事的服務(wù)性效果。

此外，加強(qiáng)監(jiān)管與優(yōu)化服務(wù)之間也存在一定的矛盾關(guān)系，政府真正做到依法監(jiān)管市場(chǎng)主體的行為，否則，過(guò)度監(jiān)管也會(huì)增加企業(yè)負(fù)擔(dān)，與優(yōu)化服務(wù)的目標(biāo)背道而馳。為此，中央強(qiáng)調(diào)了加強(qiáng)權(quán)力清單與責(zé)任清單、負(fù)面清單的有機(jī)結(jié)合，增強(qiáng)簡(jiǎn)政放權(quán)改革的聯(lián)動(dòng)性，優(yōu)化市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境，發(fā)揮政府對(duì)市場(chǎng)和社會(huì)的服務(wù)作用，增強(qiáng)群眾和企業(yè)的改革獲得感。

依法行政本質(zhì)上要求權(quán)力清單依法確定，以及權(quán)力清單的制度化實(shí)施。一方面，注重職能結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)變和制度供給。按照中央政府提出的“簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)”三結(jié)合改革的關(guān)系，優(yōu)化政府職能結(jié)構(gòu)，減少行政審批職能，同時(shí)增強(qiáng)監(jiān)管職能與服務(wù)職能的比重，真正實(shí)現(xiàn)職能配置的結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)變。另一方面，下放權(quán)力事項(xiàng)的規(guī)模和速度，并不是下放得越多、越快就越好，如果各層級(jí)政府銜接不好，反而給企業(yè)和群眾造成政府不作為的印象，削弱對(duì)政府的信任。所以，要注重推進(jìn)與權(quán)力清單制度相關(guān)聯(lián)的配套制度實(shí)施，包括激勵(lì)與懲戒、問(wèn)責(zé)相結(jié)合的制度、維護(hù)市場(chǎng)主體公平競(jìng)爭(zhēng)的制度等。

【本文作者為中國(guó)社會(huì)科學(xué)院政治學(xué)研究所副研究員】