在全面深化改革、推進(jìn)行政體制改革和轉(zhuǎn)變政府職能的形勢(shì)下，基層政府的改革和職能轉(zhuǎn)變?nèi)〉靡幌盗忻黠@進(jìn)展，更加注重公共服務(wù)職能、社會(huì)管理職能，弱化了招商引資等強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)等職能。但是，觀察近三年基層政府轉(zhuǎn)變職能和創(chuàng)新方式的實(shí)踐做法，還是可以發(fā)現(xiàn)反思與改進(jìn)的空間。

加強(qiáng)需求導(dǎo)向的創(chuàng)新性改革

基層政府按照中央政府和上級(jí)政府的要求來(lái)推進(jìn)改革和轉(zhuǎn)變政府職能，包括加大公共服務(wù)職能履行、強(qiáng)化精準(zhǔn)扶貧職能履行、圍繞推進(jìn)行政審批制度改革轉(zhuǎn)變職能等?；鶎诱畯?qiáng)調(diào)的重點(diǎn)職能，基本是上級(jí)政府要求的比較緊急的任務(wù)或提出要嚴(yán)格考核的職能范圍。這些職能領(lǐng)域，主要表現(xiàn)為“執(zhí)行性”改革，而不是創(chuàng)新性改革。比如，從行政審批制度改革和轉(zhuǎn)變職能領(lǐng)域觀察，基層政府基本是執(zhí)行上級(jí)政府的任務(wù)要求，主要表現(xiàn)為權(quán)力清單的制定；從鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府層級(jí)來(lái)看，表現(xiàn)在為農(nóng)村代理或代辦制的服務(wù)項(xiàng)目。這類(lèi)職能轉(zhuǎn)變主要是自上而下的，大多數(shù)是執(zhí)行中央政府和上級(jí)政府的規(guī)定和要求。

在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，基層政府堅(jiān)持從當(dāng)?shù)貙?shí)際出發(fā)的“突破性”改革和轉(zhuǎn)變職能的做法還比較少，其中的一些改革舉措以通過(guò)機(jī)構(gòu)改革來(lái)推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變的居多。例如，為了加強(qiáng)依法行政和建設(shè)基層法治政府，貴州省黔南布依族苗族自治州惠水縣在全省建立了第一個(gè)街道法制辦，進(jìn)行積極嘗試。湖南省常德市推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并改革，就是針對(duì)當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制存在的發(fā)展活力不足和治理能力較低來(lái)加快職能轉(zhuǎn)變。還有的地方推進(jìn)基層執(zhí)法體制改革，包括執(zhí)法機(jī)構(gòu)之間的協(xié)調(diào)、統(tǒng)一執(zhí)法平臺(tái)等，通過(guò)法治方式促進(jìn)政府職能履行。這些改革著力于解決基層政府職能錯(cuò)位、缺位或越位問(wèn)題，推動(dòng)政府職能向著符合經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展要求的方向轉(zhuǎn)變。

具有突破性或創(chuàng)新性的實(shí)踐探索，更多地要求以問(wèn)題為導(dǎo)向，目的是為了解決當(dāng)?shù)匕l(fā)展問(wèn)題，或者實(shí)質(zhì)性地提升治理能力和水平，追求良好治理效果。基層政府的這類(lèi)改革和轉(zhuǎn)變政府職能的實(shí)踐，必須要堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向和需求導(dǎo)向來(lái)加大探索和創(chuàng)新力度。但當(dāng)前，一些基層政府改革與職能轉(zhuǎn)變，沒(méi)有從當(dāng)?shù)匦枨髮?dǎo)向出發(fā)，而仍然是政績(jī)導(dǎo)向和對(duì)上負(fù)責(zé)（而缺少對(duì)群眾負(fù)責(zé)）的一種行為選擇和體現(xiàn)。由于政府改革不到位，提供公共服務(wù)依然是供給主導(dǎo)的而不是需求主導(dǎo)的模式。實(shí)際上，基層政府主體該提供什么樣的服務(wù)，如何實(shí)施這些服務(wù)，應(yīng)該是由居民需求來(lái)決定，而不是由基層政府部門(mén)自身所決定。

增強(qiáng)職能轉(zhuǎn)變的全面性與主動(dòng)性

基層政府轉(zhuǎn)變和加強(qiáng)某些職能具有一定的選擇性。例如，基層政府公共服務(wù)職能履行，突出亮點(diǎn)是公共文化服務(wù)的多種內(nèi)容和多元化供給方式。與此形成對(duì)比的是，農(nóng)村的醫(yī)療保障服務(wù)、貧困地區(qū)農(nóng)村的基礎(chǔ)教育服務(wù)等，這些保障農(nóng)村居民基本生存和發(fā)展的公共服務(wù)，卻少有亮點(diǎn)或創(chuàng)新之處。其中可能存在的原因有，公共文化服務(wù)的提供更容易讓基層政府做出看得見(jiàn)的政績(jī)，更容易量化且便于向上級(jí)匯報(bào)成績(jī)；而基本醫(yī)療和基礎(chǔ)教育的公共服務(wù)，是無(wú)法立竿見(jiàn)影顯現(xiàn)政績(jī)的。因而，基層政府追求短期政績(jī)，就會(huì)在履行公共服務(wù)職能上出現(xiàn)不平衡和避重就輕的選擇性問(wèn)題。正是基層政府的這種選擇性問(wèn)題，使得提供的公共服務(wù)無(wú)法切實(shí)滿(mǎn)足居民的實(shí)際需求，或者與居民對(duì)公共服務(wù)的實(shí)際需求相錯(cuò)位。

基層政府轉(zhuǎn)變職能的選擇性，還表現(xiàn)為中央政府要求的一些改革舉措落實(shí)不到位。比如，國(guó)務(wù)院要求建立環(huán)境責(zé)任追究機(jī)制，但在地方和基層的實(shí)踐效果并不突出。還有，雖然中央政府和省級(jí)政府多次強(qiáng)調(diào)推進(jìn)政府信息公開(kāi)的政策要求，但在基層政府的改革實(shí)踐中還是難以得到貫徹落實(shí)。

基層政府履行一些領(lǐng)域的職能也同時(shí)存在被動(dòng)性問(wèn)題。按照中央提出的新發(fā)展理念，基層政府職能的履行，最終要實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。但有些地方履行政府職能，為了完成任務(wù)而忽視了當(dāng)?shù)匕l(fā)展的可持續(xù)性。例如，有的地方在精準(zhǔn)扶貧方面，扶貧職能的履行就是簡(jiǎn)單以“輸血”方式來(lái)完成一時(shí)的脫貧，而后續(xù)發(fā)展則被忽視了。其問(wèn)題在于，如何把發(fā)揮扶貧的政策外力與激發(fā)當(dāng)?shù)孛撠毜膬?nèi)生動(dòng)力真正有機(jī)結(jié)合起來(lái)。這種被動(dòng)性與“等待、依賴(lài)”上級(jí)改革要求的思想是有關(guān)聯(lián)的，上級(jí)政府沒(méi)有考核要求的，即便可能是當(dāng)?shù)厝罕娨蟮囊恍┦虑椋鶎诱膊环e極主動(dòng)去履行相關(guān)職能。