京津冀地區(qū)的環(huán)境問題嚴(yán)重制約了三地經(jīng)濟和社會的可持續(xù)發(fā)展，要解決區(qū)域環(huán)境問題，就要突破現(xiàn)行分割式的發(fā)展模式，走生態(tài)環(huán)境協(xié)同保護之路。這是對三地以往環(huán)境治理模式的重大改革，須在法治框架內(nèi)進行，發(fā)揮法律規(guī)范的引領(lǐng)和推動作用。因此，積極探索建立區(qū)域環(huán)境協(xié)同立法保障機制，增強區(qū)域環(huán)境立法的科學(xué)性、有效性，無疑會為京津冀區(qū)域生態(tài)環(huán)境的協(xié)同保護提供重要的制度支撐和法律保障。

一、京津冀地方環(huán)境立法之間的差異或沖突

環(huán)境資源法體系是指“由相互聯(lián)系、相互補充、相互制約，旨在調(diào)整因環(huán)境資源開發(fā)、利用、保護、改善及其管理的法律規(guī)范和其他法律淵源所組成的系統(tǒng)”。[1]P31其協(xié)調(diào)完善程度反作用于人類活動過程中所能達到的人與自然和諧相處的程度。京津冀協(xié)同發(fā)展要在環(huán)境領(lǐng)域率先取得重點突破，離不開區(qū)域環(huán)境資源法律體系的協(xié)調(diào)完善。

通過對京津冀環(huán)境資源保護領(lǐng)域地方性立法的統(tǒng)計可以看出：三地的地方性法規(guī)、規(guī)章的總量相差不大，立法事項大體一致。但在立法形式上，就同一環(huán)境立法事項三地采取不同立法形式的現(xiàn)象突出，其中，河北、北京由地方政府出臺的規(guī)章明顯多于地方人大制定的環(huán)境法規(guī)，而天津則是地方人大制定的環(huán)境法規(guī)多于政府出臺的規(guī)章；在立法內(nèi)容上，三地對同一立法事項的具體規(guī)定也存在很多差異或沖突。本文選取以下幾方面進行比較分析：

(一)京津冀區(qū)域大氣污染防治法規(guī)

目前，我國最新修訂的《大氣污染防治法》已于今年8月29日由十二屆全國人大常委會第16次會議審議通過，北京和天津兩市的人大常委會分別于2014年、2015年先后修訂通過了各自的《大氣污染防治條例》，河北省人大常委會正在審議修訂本省的《大氣污染防治條例(草案)》①。比較這三個條例(河北為條例草案)可以發(fā)現(xiàn)，三地都原則性地規(guī)定了相互呼應(yīng)的區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控協(xié)同條款，但是相互之間仍存在制約京津冀區(qū)域大氣污染協(xié)同治理的問題。具體表現(xiàn)如下：

1.大氣污染物排放控制未能在區(qū)域內(nèi)協(xié)調(diào)一致。京津冀三地都明確規(guī)定實行重點大氣污染物總量排放控制，但是三地在污染物排放總量控制的指標(biāo)、種類、濃度、方式等具體實施環(huán)節(jié)上均存在較多差異，未能在區(qū)域內(nèi)形成統(tǒng)一協(xié)調(diào)的防治體系。例如，就大氣污染物排放和控制標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定上，北京市明確規(guī)定“可以制定嚴(yán)于國家標(biāo)準(zhǔn)的本市大氣污染物排放和控制標(biāo)準(zhǔn)”，天津市也申明“對國家大氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)中已作規(guī)定的項目，可以制定嚴(yán)于國家標(biāo)準(zhǔn)的地方標(biāo)準(zhǔn)”，河北省的條例草案中則沒有相關(guān)表述，而就目前三地執(zhí)行的大氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)來看，北京市執(zhí)行的本市地方標(biāo)準(zhǔn)最為嚴(yán)格。

2.在大氣污染防治立法中，對一些關(guān)鍵性概念缺乏統(tǒng)一界定。如對于提倡使用的清潔能源、禁止或限制使用的高污染燃料，三地在立法中所列舉規(guī)范的內(nèi)容就不盡一致，且缺乏統(tǒng)一明確的界定。如涉及清潔能源的內(nèi)容時，北京市的規(guī)定中表述為“用天然氣、液化石油氣、電或者以其他清潔能源為燃料”；天津市則規(guī)定為“鼓勵和支持開發(fā)、利用太陽能、風(fēng)能、地?zé)崮?、淺層地溫能等清潔能源”；河北省表述為“通過推廣秸稈能源化、煤改地?zé)帷⒚焊奶柲?、煤改電、煤改氣等清潔能源替?rdquo;。涉及高污染燃料的內(nèi)容時，北京市、河北省的規(guī)定為“煤炭、重油、渣油等高污染燃料”；天津市則表述為“煤和重油、渣油、石油焦等高污染燃料”。再如，燃煤污染是造成京津冀大氣污染的元兇，但各地對散燒煤炭的規(guī)定以及對本地禁止銷售和使用的煤炭標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定均存在差異。三地條例均規(guī)定燃煤制品要符合國家和本省(市)標(biāo)準(zhǔn)，但根據(jù)三地最新的地方標(biāo)準(zhǔn)，北京市明確規(guī)定了“禁止銷售不符合標(biāo)準(zhǔn)的散煤及制品”，居民住宅生活用煤應(yīng)當(dāng)為“符合標(biāo)準(zhǔn)的低硫優(yōu)質(zhì)煤”，并且民用煤沒有散煤這一項；但天津、河北則沒有規(guī)定禁止居民使用散煤，而是分別對民用散煤的質(zhì)量指標(biāo)作出規(guī)范，散煤的全硫含量兩地均規(guī)定要在0.40％以內(nèi)，灰分指標(biāo)天津規(guī)定為“煙煤灰分≦11.50％無煙煤灰分≦20.00％”，河北則統(tǒng)一定“灰分≦16.00％”。此外，工業(yè)用煤的質(zhì)量指標(biāo)也不盡相同，天津、河北將工業(yè)用煤區(qū)分為發(fā)電用煤和非發(fā)電用煤來分別加以規(guī)范，北京則統(tǒng)一對工業(yè)用煤的質(zhì)量指標(biāo)作出“灰分≦12.50％，全硫≦0.40％，揮發(fā)分≦37.00％”這一最嚴(yán)格的規(guī)定。②

3.機動車排放污染防治存在差異。由于目前三地對機動車排放及油品標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定不盡相同，導(dǎo)致機動車跨區(qū)域污染問題成為京津冀區(qū)域空氣污染協(xié)調(diào)治理的難點之一。目前，北京、天津采用的機動車排放及油品標(biāo)準(zhǔn)要遠嚴(yán)格于河北省。其中，北京、天津的新增輕型汽油車均實施《輕型汽車污染物排放限值及測量方法(中國第五階段)》(GB18352.5-2013)標(biāo)準(zhǔn)，新增公交、環(huán)衛(wèi)和郵政用途的重型柴油車均實施《車用壓燃式、氣體燃料點燃式發(fā)動機與汽車排氣污染物排放限值及測量方法(中國Ⅲ、Ⅳ、Ⅴ階段)》(GB17691-2005)國家標(biāo)準(zhǔn)中第五階段排放控制標(biāo)準(zhǔn)；并且天津市率先明確規(guī)定“成品油供應(yīng)企業(yè)應(yīng)當(dāng)提供符合國家第五階段標(biāo)準(zhǔn)的車用燃油或代用燃料，”③而河北省對機動車排放控制的標(biāo)準(zhǔn)要求仍然較低，即“機動車排氣污染物的排放應(yīng)當(dāng)達到本省采用的國家第三階段機動車排氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)。具備條件的設(shè)區(qū)的市可以提前執(zhí)行國家下一階段的機動車排氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)”。④

4.京津冀三地規(guī)定的企業(yè)造成大氣污染應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任、付出的排污成本存在較大差異。如排污收費標(biāo)準(zhǔn)不一、差距明顯，京津冀征收標(biāo)準(zhǔn)比例大約為9∶7∶1，北京市率先在全國將二氧化硫、氮氧化物的排污費征收標(biāo)準(zhǔn)提高至原標(biāo)準(zhǔn)的14～15倍左右，天津市也將二氧化硫、氮氧化物、氨氮、化學(xué)需氧量4種主要污染物排污收費標(biāo)準(zhǔn)平均提高9倍以上，并抓緊制定施工揚塵排污收費標(biāo)準(zhǔn)，而河北省雖出臺《關(guān)于調(diào)整排污費收費標(biāo)準(zhǔn)等有關(guān)問題的通知》規(guī)定至2020年分三次上調(diào)排污費標(biāo)準(zhǔn)，但仍與京津兩地存在較大差距。[2]

(二)京津冀區(qū)域水資源保護法規(guī)

京津冀三地在水資源保護領(lǐng)域的立法主要體現(xiàn)為：各地方根據(jù)我國水法、水土保持法、水污染防治法分別制定的地方性法規(guī)、規(guī)章；本地區(qū)供水、用水、節(jié)水的相關(guān)管理規(guī)定；本區(qū)域河湖、濕地保護的條例辦法。其間的立法沖突表現(xiàn)在：一是對涉及京津冀區(qū)域水資源整體性的平衡協(xié)調(diào)造成障礙。京津冀地區(qū)是極度缺水地區(qū)，而河北省張家口和承德的官廳、密云、潘家口三大水庫及灤河、潮河水又是京津城市主要供水水源地。河北省在人均水資源遠低于國際公認的嚴(yán)重缺水標(biāo)準(zhǔn)的情況下，仍提供了北京市81％的用水總量，天津市93.7％的用水總量，為保障京津用水作出巨大貢獻，[3]但三地水資源利用上的分別立法規(guī)劃不利于實現(xiàn)區(qū)域整體水資源的協(xié)同保護和科學(xué)調(diào)度。二是對于區(qū)域流域水污染的整體防治構(gòu)成制約。目前京津冀地區(qū)水質(zhì)狀況不容樂觀，劣Ⅴ類斷面比例高于1/3，且跨界污染嚴(yán)重，尤其是海河流域污染問題突出，流域水的流動性決定了流域治理必須從整體著手，突破行政區(qū)劃的界限。然而依據(jù)三地現(xiàn)行法律規(guī)定，京津冀流域生態(tài)環(huán)境治理與保護管理是各自實行分散管理，這種分散管理體制不僅人為地將流域水生態(tài)系統(tǒng)分割，增加了流域水生態(tài)環(huán)境治理與保護的難度，[4]P16而且當(dāng)流域水污染事件發(fā)生時，由于各地的職權(quán)責(zé)任劃分存在差異、沖突，難以有效地進行協(xié)作銜接，這會對流域水污染的防治造成很大的制度障礙。

具體到京津冀三地水污染防治地方性立法——《北京市水污染防治條例》(2010年發(fā)布)、《天津市水污染防治管理辦法》(2004年修訂)、《河北省水污染防治條例》(2014年修正)，通過比較分析，不難發(fā)現(xiàn)其間存在的諸多差異：

1.從整體立法內(nèi)容來看，三地對本區(qū)域水污染防治作出規(guī)范的全面性、系統(tǒng)性程度不同，對立法內(nèi)容分類的切入角度不同。其中，北京市的規(guī)范最為系統(tǒng)、具體。除了具備三地立法中均設(shè)有的總則、監(jiān)督管理兩章內(nèi)容外，還明確規(guī)定了水污染防治措施、飲用水源與地下水保護、生態(tài)環(huán)境用水保障與污水再生利用這三章內(nèi)容，并且以水污染物來源作為分類標(biāo)準(zhǔn)，將水污染防治措施一章進一步具體分為一般規(guī)定、工業(yè)水污染防治、城鎮(zhèn)水污染防治、農(nóng)村和農(nóng)業(yè)水污染防治、水污染事故處置五節(jié)內(nèi)容。天津市則主要從水污染領(lǐng)域出發(fā)，重點設(shè)定了防止地表水污染與防止地下水污染兩章內(nèi)容。河北省的立法內(nèi)容沒有進行細化分類，僅籠統(tǒng)規(guī)定為污染防治一章。

2.未能在區(qū)域內(nèi)實現(xiàn)協(xié)調(diào)一致的水污染排放總量控制制度。三地雖然都規(guī)定對重點水污染物排放實行總量控制制度，但是具體到水污染物排放總量的實施方案、控制指標(biāo)的規(guī)范上，三地依據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范的內(nèi)容、控制的力度則不盡相同。如《天津市水污染防治管理辦法》第七條第三款明確規(guī)定：“重點水污染物總量控制實施方案應(yīng)當(dāng)確定需要削減排污量的單位、每一個排污單位重點水污染物的種類及排放總量控制指標(biāo)、需要削減的排污量以及削減時限”，從而進一步明確了總量實施方案的內(nèi)容，但河北、北京的立法中缺乏相應(yīng)的內(nèi)容。并且，在水污染物控制指標(biāo)的制定上，三地分別規(guī)定要結(jié)合本地區(qū)的水環(huán)境容量和環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)來定，而非從京津冀區(qū)域整體水環(huán)境角度出發(fā)，造成水污染物總量控制難以在大區(qū)域內(nèi)實現(xiàn)協(xié)調(diào)平衡。

3.三地對排污單位向水體超標(biāo)排污的繳費標(biāo)準(zhǔn)以及懲罰力度不一致。河北的規(guī)定是“按照國家規(guī)定繳納超標(biāo)準(zhǔn)排污費”，對不履行超標(biāo)繳費規(guī)定的“可處以一千元至一萬元的罰款”；天津則要求“按照排放污染物的種類、數(shù)量加倍繳納排污費”，對“違反規(guī)定的，由環(huán)境保護行政主管部門按照國家和本市排污費征收使用的有關(guān)規(guī)定予以處罰”；北京的規(guī)定是“由市或者區(qū)、縣環(huán)境保護行政主管部門責(zé)令限期治理，并處應(yīng)繳納排污費數(shù)額二倍以上五倍以下的罰款”，即只要存在超標(biāo)排污行為，不僅要按要求繳納超標(biāo)排污費，同時還要處以較高額度的罰款。由此可見，三地對超標(biāo)排污行為的懲罰力度寬嚴(yán)不一。

4.三地分別立法無法為京津冀區(qū)域整體范圍內(nèi)建立重點水污染物排污權(quán)交易制度和流域水環(huán)境資源區(qū)域補償機制提供法律支撐。

(三)京津冀區(qū)域固體廢棄物污染防治法規(guī)

京津冀區(qū)域在固體廢棄物污染防治領(lǐng)域的地方性立法比較分散化，其中存在的差異也更加多元化。首先，在工業(yè)固體廢棄物的治理上，三地對工業(yè)固廢無害化、資源化處理的程度標(biāo)準(zhǔn)不盡一致，并且各自區(qū)劃分割的處理方式也不利于京津冀地區(qū)長期積累下的大宗工業(yè)固廢在大區(qū)域內(nèi)被科學(xué)有效地加以消納。其次，京津冀區(qū)域大城市生活垃圾劇增，深陷“垃圾圍城”窘境，需要在大區(qū)域范圍內(nèi)進行協(xié)調(diào)疏解以應(yīng)對自己無法解決的資源環(huán)境“短板”，[5]P35-36然而，三地在生活垃圾污染治理方面的地方性立法上卻存在著較多差異，具體表現(xiàn)在：生活垃圾分類標(biāo)準(zhǔn)、生活垃圾處理費征收力度、生活垃圾無害化處理達標(biāo)要求、生活垃圾處理設(shè)施建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、生活垃圾填埋場管理標(biāo)準(zhǔn)等方面。其中，北京市在生活垃圾污染防治方面出臺的地方標(biāo)準(zhǔn)最多，有《生活垃圾填埋場惡臭污染控制技術(shù)規(guī)范(DB11/T835-2011)》、《生活垃圾衛(wèi)生填埋場運行管理規(guī)范(DB11/T270-201)》、《生活垃圾生化處理能源消耗限額(DB11/T1120-2014)》、《生活垃圾轉(zhuǎn)運站運行管理規(guī)范(DB11/T271-2014)》等，從而在生活垃圾污染的治理管控上形成了比天津、河北兩地更為嚴(yán)格、規(guī)范的治理體系。這些差異沖突的存在無疑制約了污染處置資源在區(qū)域內(nèi)的有效配置，也可能造成垃圾污染物在區(qū)域內(nèi)被人為進行不合理地投機性轉(zhuǎn)移、處理，從而造成整個大區(qū)域生態(tài)環(huán)境的破壞。

(四)京津冀區(qū)域地方環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)

地方環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)是對國家環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的補充和完善，包括地方環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和地方污染物排放標(biāo)準(zhǔn)兩類。新環(huán)境法生效前，省級地方政府可以制定國家環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)中未作規(guī)定的項目，可以制定嚴(yán)于國家污染物排放標(biāo)準(zhǔn)的地方污染物排放標(biāo)準(zhǔn)，新環(huán)境保護法最新賦予了地方制定嚴(yán)于國家環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的地方環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的權(quán)限。目前，京津冀三地執(zhí)行的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)存在較多差異，從數(shù)量上就得以直觀體現(xiàn)：

在環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)體系的構(gòu)建上，北京已形成較為完整和嚴(yán)格的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)體系，相比之下，河北、天津的地方環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)立法存在總量偏少、更新滯后、投入不足的問題，在環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)容上，三地的具體規(guī)定也存在諸多差異。如污水排放標(biāo)準(zhǔn)上，河北省執(zhí)行的是國家污水綜合排放標(biāo)準(zhǔn)(GB8978-1996)，而天津、北京則分別執(zhí)行本地區(qū)出臺的更為嚴(yán)格的地方環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)——天津市污水綜合排放標(biāo)準(zhǔn)(DB12/T356-2008)、北京市水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)(DB11/307-2005)。又如，在水泥工業(yè)大氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)上，北京市又先于天津、河北制定出臺了嚴(yán)于國家標(biāo)準(zhǔn)GB4915-2004的地方環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)DB11/1054-2013。京津冀區(qū)域各地方之間環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的不一致，不利于區(qū)域責(zé)任公平的實現(xiàn)，亦將破壞地區(qū)間污染防治的統(tǒng)一行動，造成監(jiān)管困難。同時，環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)差距的存在會影響區(qū)域內(nèi)相關(guān)產(chǎn)業(yè)的流通，在京津冀交界地區(qū)更易造成排污企業(yè)的轉(zhuǎn)移，從而導(dǎo)致污染源在不同地區(qū)間的轉(zhuǎn)移。

京津冀區(qū)域地方環(huán)境法規(guī)差異沖突的存在，構(gòu)成了妨礙區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理的制度壁壘，對區(qū)域環(huán)境污染聯(lián)防聯(lián)治帶來很大阻力，不利于區(qū)域整體生態(tài)環(huán)境的保護與改善，也阻滯了京津冀區(qū)域協(xié)同發(fā)展的進程。