二、京津冀地方環(huán)境立法存在差異或沖突的致成因素

總體而言，京津冀區(qū)域地方環(huán)境立法之間之所以存在諸多差異或沖突，主要緣起于三地各自的發(fā)展模式、發(fā)展水平、立法機制等因素。具體分析如下：

(一)三地發(fā)展模式不協(xié)同

京津冀行政區(qū)劃條塊分割，以往各自堅持地方本位主義的發(fā)展模式。區(qū)域性是環(huán)境問題固有的一大特點，需要從區(qū)域的環(huán)境容量、生態(tài)承載力出發(fā)進行科學(xué)地規(guī)劃、布局，來統(tǒng)籌改善整個區(qū)域的生態(tài)環(huán)境，因此，區(qū)域環(huán)境規(guī)劃的過程更是一個涉及各方利益平衡和博弈的過程。然而，京津冀三地長期以來處于森嚴的條塊分割的行政體制之下，各自強大的行政力量造成三地政府大多過于在意行政邊界，堅持地方本位主義的發(fā)展觀，單獨處理地方事務(wù)成為較為普遍的治理模式。這種畫地為牢的發(fā)展模式導(dǎo)致京津冀三地在進行地方性環(huán)境立法的過程中缺乏區(qū)域視角，不重視區(qū)域整體環(huán)境利益的協(xié)調(diào)與整合，甚至不惜“以鄰為壑”，僅將目光停留在如何充分利用環(huán)境資源以有利于本地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的狹隘層面上，不愿打破行政壁壘，甚至通過實施“地方利益法制化”的手段，變相確立起地方保護的規(guī)則條款，從而造成京津冀地方環(huán)境立法的差異或沖突，環(huán)境治理碎片化現(xiàn)象嚴重。

(二)區(qū)域發(fā)展水平不均衡

京津冀區(qū)域間經(jīng)濟發(fā)展水平不均衡，對生態(tài)環(huán)境的重視程度和保護能力層次有別。地方立法沖突在一定程度上是對不同利益，特別是經(jīng)濟利益的法律表達所導(dǎo)致的，法律沖突的背后往往有著深厚的經(jīng)濟因素，甚至可以說正是經(jīng)濟發(fā)展的程度決定了立法的層次和水平。京津冀地區(qū)是我國極具經(jīng)濟活力的區(qū)域之一，但是區(qū)域一體化進程長期滯后，存在嚴重的地區(qū)發(fā)展不平衡現(xiàn)象，河北省人均GDP僅為北京的41.2％、天津的38.2％，城鎮(zhèn)化率只有49.3％，可以說河北的經(jīng)濟社會發(fā)展水平與京津存在“斷崖式”差距，[2]此相較于京津來說，河北在處理好經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護的問題上承受的壓力也更大。正是由于經(jīng)濟發(fā)展的不平衡導(dǎo)致京津冀三地對環(huán)境保護的動力不同，對環(huán)境治理投入的承受能力也大小有別。

與此同時，以往的地方考核機制局限于地方政府為本地創(chuàng)造的GDP和物質(zhì)財富，過于強調(diào)地方各類經(jīng)濟指標的執(zhí)行情況，這讓各地逐漸形成了“重發(fā)展、輕環(huán)保”的落后政績觀，進而造成地方對區(qū)域環(huán)境利益的忽視，充分利用本地區(qū)擁有的立法資源進行博弈，通過最大限度地爭取環(huán)境資源這類區(qū)域公共物品來服務(wù)于本區(qū)域的經(jīng)濟建設(shè)。這導(dǎo)致了京津冀區(qū)域地方環(huán)境立法的諸多差異和沖突，從而加劇了區(qū)域生態(tài)環(huán)境整體性保護與治理的難度。

(三)立法協(xié)作機制不健全

京津冀區(qū)域地方立法主體多元，相互間缺乏有效的區(qū)域環(huán)境立法合作機制。我國是單一制國家，實行一元多層次的立法體制，憲法和立法法賦予了地方在堅持法制統(tǒng)一的原則下，充分發(fā)揮主動性、積極性進行地方立法的空間。在京津冀區(qū)域內(nèi)三個省級行政單位和河北省各市級行政單位的3+X模式下，[6]P33-35擁有地方立法權(quán)的主體多元，在2015年新《立法法》修訂通過之前是6個，而新法將享有地方立法權(quán)限的“較大市”進一步明確修訂為“設(shè)區(qū)市”，賦予設(shè)區(qū)市在城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護、歷史文化保護等方面的事項上制定地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章的權(quán)限，這使得新法生效后京津冀區(qū)域的地方立法主體多達15個；但具體到地方立法權(quán)限的劃分上，憲法和法律的規(guī)定則過于原則和籠統(tǒng)，存在很多模糊之處，成為造成地方立法沖突的體制性因素。[7]P38京津冀三地的多元地方立法自然決定了其組成人員在觀念、知識、利益和立法動機、價值取向上的不同，進而在對地方立法中相關(guān)問題的理解、處理上往往會產(chǎn)生矛盾甚至沖突。

京津冀環(huán)境污染具有區(qū)域性、復(fù)合性特征，點源與面源污染共存，呈現(xiàn)典型的環(huán)境復(fù)合污染格局，亟需區(qū)域協(xié)同治理。然而，京津冀三地在以往的地方環(huán)境立法過程中溝通互動不足，地方立法機關(guān)之間沒有形成常態(tài)化的交流協(xié)作機制、信息共享機制，缺乏行之有效的環(huán)境立法協(xié)作平臺，從而造成各地環(huán)境立法信息不對稱，導(dǎo)致京津冀區(qū)域地方性環(huán)境法規(guī)的差異沖突迭出。