三、京津冀區(qū)域環(huán)境協(xié)同立法的主要任務(wù)

京津冀生態(tài)環(huán)境的協(xié)同保護(hù)需要立法推動。結(jié)合三地的實(shí)際情況，需要在以下幾方面加強(qiáng)協(xié)同立法，為保障區(qū)域生態(tài)環(huán)境的協(xié)同治理提供法律支撐。

(一)區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控協(xié)同立法

近年來，京津冀區(qū)域空氣質(zhì)量日趨惡化，重度霧霾天氣頻發(fā)，大氣污染問題成為京津冀區(qū)域最為棘手的公共環(huán)境問題。由于大氣污染呈“空氣流域”特征，其跨域傳播趨勢強(qiáng)，僅靠京津冀某個城市自身力量根本無法解決共同的大氣污染治理需求，因此，迫切需要三地就區(qū)域大氣污染協(xié)同治理問題進(jìn)行協(xié)作立法，在區(qū)域內(nèi)實(shí)行統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一監(jiān)測、統(tǒng)一的防治措施，為規(guī)范區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控提供法律支撐。

首先，實(shí)行區(qū)域重點(diǎn)大氣污染物總量控制。推進(jìn)京津冀大氣污染源區(qū)域監(jiān)測和信息共享系統(tǒng)的構(gòu)建，結(jié)合京津冀地區(qū)生態(tài)環(huán)境承載力、環(huán)境質(zhì)量狀況確定區(qū)域大氣污染物排放總量控制計(jì)劃，在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步協(xié)調(diào)、確定各地方的大氣污染物排放總量控制指標(biāo)。其次，建立區(qū)域內(nèi)大氣污染物排污權(quán)交易制度。按照有利于總量減少的原則，在區(qū)域重點(diǎn)大氣污染物排放總量控制指標(biāo)范圍內(nèi)，對區(qū)域各地方進(jìn)行重點(diǎn)大氣污染物排放指標(biāo)有償使用和交易加以規(guī)范。再次，施行統(tǒng)一的大氣污染治理標(biāo)準(zhǔn)。如對高污染燃料的界定、機(jī)動車排放及油品標(biāo)準(zhǔn)、企業(yè)污染氣體排放標(biāo)準(zhǔn)、區(qū)域空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)等確立統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行規(guī)范。最后，建立區(qū)域大氣污染治理聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制。完善京津冀區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控觀測網(wǎng)絡(luò)體系，建立區(qū)域大氣重污染預(yù)警應(yīng)急機(jī)制，并通過協(xié)同立法賦予相關(guān)執(zhí)法主體以跨區(qū)域執(zhí)法權(quán)、管理權(quán)。

(二)區(qū)域水資源保護(hù)協(xié)同立法

京津冀區(qū)域水資源短缺與水污染問題并存。京津冀屬于“資源型”缺水地區(qū)，多年人均水資源占有量為全國平均水平的1/9，水資源開發(fā)程度高達(dá)109％，[8]地下水超采嚴(yán)重，形成全國最大的地下漏斗區(qū)，區(qū)域水生態(tài)安全問題突出；與此同時，區(qū)域水污染問題嚴(yán)重，根據(jù)2014年中國環(huán)境狀況公報(bào)顯示，海河流域劣Ⅴ類水質(zhì)斷面比例達(dá)到37.5％，遠(yuǎn)超十大水系9.0％的平均水平，海河主要支流中的北運(yùn)河、永定河、子牙河均為重度污染。京津冀地區(qū)共享海河流域的大部分水系，地區(qū)間以行政區(qū)劃分割的方式管理水環(huán)境不利于區(qū)域水生態(tài)安全的保護(hù)，亟待通過區(qū)域協(xié)同立法，在三地共同施行最嚴(yán)格的水環(huán)境保護(hù)制度。

首先，確立區(qū)域水資源協(xié)同管理制度。施行京津冀區(qū)域水環(huán)境保護(hù)規(guī)劃，從整體流域視角出發(fā)，嚴(yán)格控制水資源開發(fā)利用總量，構(gòu)建京津冀水資源統(tǒng)一調(diào)配管理平臺，實(shí)行水量聯(lián)合調(diào)度，建立流域水環(huán)境資源區(qū)域補(bǔ)償機(jī)制。[9]其次，施行統(tǒng)一的水污染治理標(biāo)準(zhǔn)。對水質(zhì)管理標(biāo)準(zhǔn)、污水處理標(biāo)準(zhǔn)、水污染防治措施等進(jìn)行統(tǒng)一嚴(yán)格規(guī)定，加強(qiáng)區(qū)域水污染協(xié)同治理的力度。再次，確立區(qū)域水污染治理聯(lián)合監(jiān)測、治理機(jī)制。健全京津冀地區(qū)流域水質(zhì)檢測網(wǎng)絡(luò)，控制區(qū)域水污染物排放總量，建立跨界斷面考核機(jī)制，強(qiáng)化跨市河流環(huán)境保護(hù)責(zé)任，并賦予相關(guān)執(zhí)法主體以水污染跨境治理執(zhí)法權(quán)，從而更好地實(shí)現(xiàn)跨境水污染的聯(lián)合協(xié)同治理。

(三)區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制協(xié)同立法

河北省環(huán)繞京津，是京津重要的生態(tài)屏障，為京津提供生態(tài)產(chǎn)品。它擔(dān)著北京市81％、天津市93.7％的工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和生活用水；承擔(dān)著京津生態(tài)負(fù)擔(dān)的消除、降解功能，承接北京部分疏解轉(zhuǎn)移的工業(yè)企業(yè)，為消除產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移所帶來的生態(tài)負(fù)效應(yīng)付出經(jīng)濟(jì)和生態(tài)的雙重成本。[10]長期以來，河北省北部與京津接壤地區(qū)，形成了一個包括32個貧困縣、270多萬貧困人口的環(huán)京津貧困帶。[11]該貧困帶從生態(tài)方面來看，是京津生態(tài)屏障和水源涵養(yǎng)地，然而同時也存在著生態(tài)環(huán)境極其脆弱，經(jīng)濟(jì)發(fā)展嚴(yán)重滯后的問題，河北為保護(hù)區(qū)域生態(tài)環(huán)境作出了很大犧牲，但是除了少量京津?qū)颖钡膶ｍ?xiàng)資金補(bǔ)償外，三省市生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制尚未形成，生態(tài)資源供需關(guān)系沒有理順，市場化配置機(jī)制沒有形成，這成為京津冀地區(qū)生態(tài)建設(shè)最大的障礙。[12]京津冀協(xié)同發(fā)展要求三地在區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護(hù)中是平等、協(xié)同、互動的關(guān)系，《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》進(jìn)一步明確了河北作為京津冀生態(tài)環(huán)境支撐區(qū)的功能定位，但是這單靠河北自身的努力是難以實(shí)現(xiàn)的，亟須通過生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的建立來內(nèi)化生態(tài)成本，促進(jìn)協(xié)調(diào)發(fā)展，提高區(qū)域環(huán)境保護(hù)積極性，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)生態(tài)環(huán)境的協(xié)同治理改善。

為此，京津冀區(qū)域亟待加強(qiáng)生態(tài)補(bǔ)償協(xié)同立法工作，結(jié)合本區(qū)域的實(shí)際情況和資源環(huán)境要素特點(diǎn)，探索制定區(qū)域間生態(tài)補(bǔ)償?shù)胤叫苑ㄒ?guī)，夯實(shí)法律基礎(chǔ)，形成區(qū)域間生態(tài)補(bǔ)償長效機(jī)制：首先，建立生態(tài)補(bǔ)償量化機(jī)制、損失和補(bǔ)償評估機(jī)制，明確補(bǔ)償主體、補(bǔ)償對象和補(bǔ)償?shù)燃墸黄浯?，建立多元化的補(bǔ)償途徑，制定明確的補(bǔ)償辦法，規(guī)范補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償程序，促使補(bǔ)償制度化、科學(xué)化；再次，逐步確立生態(tài)資源有償使用機(jī)制，明確市場在資源配置中的決定性作用，規(guī)范政府的引導(dǎo)職能，實(shí)現(xiàn)區(qū)域間生態(tài)資源的合理配置和流動。