四、京津冀區(qū)域環(huán)境治理的協(xié)同立法保障機制構建

京津冀生態(tài)環(huán)境問題是制約區(qū)域協(xié)同發(fā)展可持續(xù)推進的一大瓶頸，亟待加強區(qū)域間地方環(huán)境協(xié)同立法來引領、規(guī)范、推動三地的協(xié)同治理行為，增強治理實效。為此，需要探索建立生態(tài)環(huán)境治理協(xié)同立法保障機制，以形成區(qū)域環(huán)境協(xié)同立法長效機制。

(一)設立京津冀環(huán)境治理協(xié)同立法工作委員會

我國實行統(tǒng)一而又分層次的立法體制，區(qū)域協(xié)同立法機制的構建要堅持法制統(tǒng)一原則，在現(xiàn)行法律體制框架內進行探索創(chuàng)新。針對京津冀三地就同一立法事項采取法規(guī)或規(guī)章等不同立法形式的現(xiàn)象，服務于三地在環(huán)境立法上的協(xié)調對接，可以嘗試共同成立京津冀環(huán)境治理協(xié)同立法工作委員會，分別從三地省級人大常委會法制工作委員會、政府法制辦公室、環(huán)保廳(局)抽調相關工作人員組成，同時可以吸納環(huán)境保護領域的專家學者參與。工作委員會的建制由三地人大牽頭，可通過共同簽署設立協(xié)議的方式設立，性質確定為三地環(huán)境立法的內部協(xié)調機構。設立協(xié)議要明確工作委員會的人員構成及選任條件、職能范圍、工作程序、活動方式等內容。京津冀環(huán)境治理協(xié)同立法工作委員會應遵循平等協(xié)商、區(qū)域一體的原則，梳理、對比京津冀現(xiàn)行地方環(huán)境立法，挖掘環(huán)境治理領域亟待加強協(xié)調對接的立法事項，進而探索細化環(huán)境協(xié)同立法事項中的具體立法規(guī)范，通過磋商協(xié)調形成立法事項建議、擬定立法文本建議稿等。環(huán)境治理協(xié)同立法工作委員會可根據(jù)立法事項的不同，分別向三地人大或政府提出擬立地方性法規(guī)或是規(guī)章的建議，從而有助于三地人大、政府間的分別協(xié)調和溝通。

(二)確立京津冀協(xié)同立法工作機制

地方立法權嚴格來說是指地方人大制定地方性法規(guī)的權力，規(guī)章制定權不能等同于立法權，規(guī)章只能根據(jù)法律、法規(guī)作出“執(zhí)行性”規(guī)定，[13]P34-36其效力位階也在法規(guī)之下，為此，京津冀協(xié)同立法應先將重點放在對三地省級人大立法協(xié)作機制的探索上。北京市、天津市、河北省三地人大常委會可嘗試搭建京津冀協(xié)同立法平臺，由三地人大法制工作機構共同確立協(xié)同立法工作機制，負責具體承辦落實協(xié)同立法相關工作，以平等協(xié)商、互助協(xié)作為原則，確立具體的協(xié)作規(guī)則、運行方式：如可采取輪流負責的方式，每年由京津冀三方人大常委輪流牽頭組織協(xié)同立法工作，同時三地人大常委均可根據(jù)實際需要單獨發(fā)起或臨時召集相關方參會；建立三地立法規(guī)劃協(xié)調對接機制，就關聯(lián)度高并需要協(xié)調推動的立法項目在立法規(guī)劃上進行協(xié)調、同步；建立重大項目聯(lián)合攻關立法機制，充分整合區(qū)域立法資源優(yōu)勢，實現(xiàn)優(yōu)勢互補，增強立法實效。⑤京津冀協(xié)同立法工作機制的確立規(guī)范、職能范圍、運行模式由京津冀三地權力機關通過決議、決定的形式確定，保證其權威性、持續(xù)性和有效性。[14]

具體到環(huán)境領域的地方協(xié)同立法工作中，三地要重點對關聯(lián)度高的區(qū)域環(huán)境問題加強探討，堅持從實際出發(fā)，深入實踐、主動融入、求同存異。例如，就京津冀大氣污染共同防治這一立法事項來說，三地在積極協(xié)調對基本條款達成一致意見后，共同形成立法文本，之后再由三地人大立法機構在此基礎上，結合本地區(qū)實際情況加以補充完善，確立本地區(qū)最終的立法草案，并由三地權力機關分別進行表決通過；協(xié)同立法文本名稱可采用《京津冀區(qū)域大氣污染協(xié)同防治條例(xx地區(qū))》的方式來確定(xx分別由北京、天津、河北進行替換)，來明確協(xié)同立法的成果。這樣既達到了區(qū)域間立法的協(xié)調平衡又照顧到了三地存在的現(xiàn)實差異，為調整縮小差距引領了方向，等條件進一步成熟以后，三地可共同提請中央整合制定統(tǒng)一的京津冀區(qū)域立法，直接對整個區(qū)域內部各方生效，有利于實現(xiàn)京津冀區(qū)域協(xié)同立法的科學、有序推進。

(三)搭建區(qū)域立法信息交流共享平臺

信息交流是否迅捷、順暢、準確直接影響到地方立法協(xié)作有效開展的程度，良性的地方立法信息交流是開展好地方協(xié)同立法的基礎和前提，針對京津冀區(qū)域地方立法信息互通不暢的問題，三地迫切需要建立起立法信息交流共享平臺。

京津冀區(qū)域立法信息交流共享平臺的搭建可采取多種形式：立法動態(tài)通報(每季度書面通報一次，電子郵件不定期通報)；協(xié)同立法工作例會(每年開展二至三次)；工作簡報、工作參考等立法信息資料互送；實地學習考察(根據(jù)具體的立法項目而定)；走訪座談；搭建京津冀協(xié)同立法信息聯(lián)網(wǎng)網(wǎng)絡平臺等多種方式。協(xié)同立法信息交流的內容應包括：三地人大的五年立法規(guī)劃和年度立法計劃以及政府的年度立法計劃的制定和實施情況；相同主題的立法項目的具體立法動態(tài)和法規(guī)、規(guī)章文本制定情況；關聯(lián)度高的區(qū)域重大立法項目聯(lián)合攻關的動態(tài)進展情況；三地立法工作經(jīng)驗和立法成果的共享互鑒等。

通過信息共享平臺的搭建，加強三地在地方立法上的協(xié)作交流，實現(xiàn)立法進展聯(lián)動互通，就立法工作中遇到的難題、沖突及時溝通、協(xié)調解決，最大限度地發(fā)揮京津冀在立法資源和制度規(guī)范方面的協(xié)同推進優(yōu)勢。

(四)建立區(qū)域沖突法規(guī)清理的常態(tài)機制

京津冀三地現(xiàn)行地方性立法存在很多差異、沖突之處，并且隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展、變化，地方間的法規(guī)沖突表現(xiàn)也會隨之出現(xiàn)新的情況，對三地協(xié)同發(fā)展構成規(guī)范層面的制約。因此，有必要建立區(qū)域沖突法規(guī)清理的常態(tài)機制，依據(jù)立法法中處理立法沖突的一些原則性規(guī)定，同時發(fā)揮三地創(chuàng)造性，結合京津冀區(qū)域實際特點，制定區(qū)域沖突法規(guī)清理的具體標準，規(guī)范沖突法規(guī)清理的操作程序?？芍饕扇胤謩e梳理本區(qū)域內地方性法規(guī)、政府規(guī)章及其他規(guī)范性文件，對其中帶有地方保護主義傾向的條款進行清理；定期溝通，就三地沖突法規(guī)清理情況相互反饋、互相督促；保持動態(tài)跟蹤，及時處理新出現(xiàn)的法規(guī)沖突問題。

特別說明，河北大學經(jīng)濟法學專業(yè)研究生劉顯同學參加了本成果在文獻資料和數(shù)據(jù)的收集與整理、研究框架討論與初稿撰寫等方面的工作，在此謹表誠摯謝忱!

注釋：

①2015年6月25日河北省政府第54次常務會議通過《河北省大氣污染防治條例(草案)》，并于2015年7月6日提請省人大常委會審議。

②京津冀三地地方標準詳見：北京市《低硫煤及制品》DB11/097-2014；天津市《工業(yè)和民用煤質量》DB12/106-2013；河北省《工業(yè)和民用燃料煤》DB13/2081-2014。

③詳見《天津市人民政府關于實施第五階段國家機動車大氣污染物排放標準的通告》(津政發(fā)[2015]12號)；《北京市環(huán)境保護局、北京市質量技術監(jiān)督局、北京市公安局公安交通管理局關于北京市實施第五階段機動車排放標準的公告》(京環(huán)發(fā)[2013]8號)。

④詳見《河北省機動車排氣污染防治辦法》河北省人民政府令([2012]第9號)。

⑤詳見河北省人大常委會《關于加強京津冀人大協(xié)同立法的若干意見》(2015年4月10日)。

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