四、京津冀區(qū)域環(huán)境治理的協(xié)同立法保障機(jī)制構(gòu)建

京津冀生態(tài)環(huán)境問題是制約區(qū)域協(xié)同發(fā)展可持續(xù)推進(jìn)的一大瓶頸，亟待加強(qiáng)區(qū)域間地方環(huán)境協(xié)同立法來引領(lǐng)、規(guī)范、推動三地的協(xié)同治理行為，增強(qiáng)治理實(shí)效。為此，需要探索建立生態(tài)環(huán)境治理協(xié)同立法保障機(jī)制，以形成區(qū)域環(huán)境協(xié)同立法長效機(jī)制。

(一)設(shè)立京津冀環(huán)境治理協(xié)同立法工作委員會

我國實(shí)行統(tǒng)一而又分層次的立法體制，區(qū)域協(xié)同立法機(jī)制的構(gòu)建要堅(jiān)持法制統(tǒng)一原則，在現(xiàn)行法律體制框架內(nèi)進(jìn)行探索創(chuàng)新。針對京津冀三地就同一立法事項(xiàng)采取法規(guī)或規(guī)章等不同立法形式的現(xiàn)象，服務(wù)于三地在環(huán)境立法上的協(xié)調(diào)對接，可以嘗試共同成立京津冀環(huán)境治理協(xié)同立法工作委員會，分別從三地省級人大常委會法制工作委員會、政府法制辦公室、環(huán)保廳(局)抽調(diào)相關(guān)工作人員組成，同時可以吸納環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的專家學(xué)者參與。工作委員會的建制由三地人大牽頭，可通過共同簽署設(shè)立協(xié)議的方式設(shè)立，性質(zhì)確定為三地環(huán)境立法的內(nèi)部協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。設(shè)立協(xié)議要明確工作委員會的人員構(gòu)成及選任條件、職能范圍、工作程序、活動方式等內(nèi)容。京津冀環(huán)境治理協(xié)同立法工作委員會應(yīng)遵循平等協(xié)商、區(qū)域一體的原則，梳理、對比京津冀現(xiàn)行地方環(huán)境立法，挖掘環(huán)境治理領(lǐng)域亟待加強(qiáng)協(xié)調(diào)對接的立法事項(xiàng)，進(jìn)而探索細(xì)化環(huán)境協(xié)同立法事項(xiàng)中的具體立法規(guī)范，通過磋商協(xié)調(diào)形成立法事項(xiàng)建議、擬定立法文本建議稿等。環(huán)境治理協(xié)同立法工作委員會可根據(jù)立法事項(xiàng)的不同，分別向三地人大或政府提出擬立地方性法規(guī)或是規(guī)章的建議，從而有助于三地人大、政府間的分別協(xié)調(diào)和溝通。

(二)確立京津冀協(xié)同立法工作機(jī)制

地方立法權(quán)嚴(yán)格來說是指地方人大制定地方性法規(guī)的權(quán)力，規(guī)章制定權(quán)不能等同于立法權(quán)，規(guī)章只能根據(jù)法律、法規(guī)作出“執(zhí)行性”規(guī)定，[13]P34-36其效力位階也在法規(guī)之下，為此，京津冀協(xié)同立法應(yīng)先將重點(diǎn)放在對三地省級人大立法協(xié)作機(jī)制的探索上。北京市、天津市、河北省三地人大常委會可嘗試搭建京津冀協(xié)同立法平臺，由三地人大法制工作機(jī)構(gòu)共同確立協(xié)同立法工作機(jī)制，負(fù)責(zé)具體承辦落實(shí)協(xié)同立法相關(guān)工作，以平等協(xié)商、互助協(xié)作為原則，確立具體的協(xié)作規(guī)則、運(yùn)行方式：如可采取輪流負(fù)責(zé)的方式，每年由京津冀三方人大常委輪流牽頭組織協(xié)同立法工作，同時三地人大常委均可根據(jù)實(shí)際需要單獨(dú)發(fā)起或臨時召集相關(guān)方參會；建立三地立法規(guī)劃協(xié)調(diào)對接機(jī)制，就關(guān)聯(lián)度高并需要協(xié)調(diào)推動的立法項(xiàng)目在立法規(guī)劃上進(jìn)行協(xié)調(diào)、同步；建立重大項(xiàng)目聯(lián)合攻關(guān)立法機(jī)制，充分整合區(qū)域立法資源優(yōu)勢，實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢互補(bǔ)，增強(qiáng)立法實(shí)效。⑤京津冀協(xié)同立法工作機(jī)制的確立規(guī)范、職能范圍、運(yùn)行模式由京津冀三地權(quán)力機(jī)關(guān)通過決議、決定的形式確定，保證其權(quán)威性、持續(xù)性和有效性。[14]

具體到環(huán)境領(lǐng)域的地方協(xié)同立法工作中，三地要重點(diǎn)對關(guān)聯(lián)度高的區(qū)域環(huán)境問題加強(qiáng)探討，堅(jiān)持從實(shí)際出發(fā)，深入實(shí)踐、主動融入、求同存異。例如，就京津冀大氣污染共同防治這一立法事項(xiàng)來說，三地在積極協(xié)調(diào)對基本條款達(dá)成一致意見后，共同形成立法文本，之后再由三地人大立法機(jī)構(gòu)在此基礎(chǔ)上，結(jié)合本地區(qū)實(shí)際情況加以補(bǔ)充完善，確立本地區(qū)最終的立法草案，并由三地權(quán)力機(jī)關(guān)分別進(jìn)行表決通過；協(xié)同立法文本名稱可采用《京津冀區(qū)域大氣污染協(xié)同防治條例(xx地區(qū))》的方式來確定(xx分別由北京、天津、河北進(jìn)行替換)，來明確協(xié)同立法的成果。這樣既達(dá)到了區(qū)域間立法的協(xié)調(diào)平衡又照顧到了三地存在的現(xiàn)實(shí)差異，為調(diào)整縮小差距引領(lǐng)了方向，等條件進(jìn)一步成熟以后，三地可共同提請中央整合制定統(tǒng)一的京津冀區(qū)域立法，直接對整個區(qū)域內(nèi)部各方生效，有利于實(shí)現(xiàn)京津冀區(qū)域協(xié)同立法的科學(xué)、有序推進(jìn)。

(三)搭建區(qū)域立法信息交流共享平臺

信息交流是否迅捷、順暢、準(zhǔn)確直接影響到地方立法協(xié)作有效開展的程度，良性的地方立法信息交流是開展好地方協(xié)同立法的基礎(chǔ)和前提，針對京津冀區(qū)域地方立法信息互通不暢的問題，三地迫切需要建立起立法信息交流共享平臺。

京津冀區(qū)域立法信息交流共享平臺的搭建可采取多種形式：立法動態(tài)通報(每季度書面通報一次，電子郵件不定期通報)；協(xié)同立法工作例會(每年開展二至三次)；工作簡報、工作參考等立法信息資料互送；實(shí)地學(xué)習(xí)考察(根據(jù)具體的立法項(xiàng)目而定)；走訪座談；搭建京津冀協(xié)同立法信息聯(lián)網(wǎng)網(wǎng)絡(luò)平臺等多種方式。協(xié)同立法信息交流的內(nèi)容應(yīng)包括：三地人大的五年立法規(guī)劃和年度立法計劃以及政府的年度立法計劃的制定和實(shí)施情況；相同主題的立法項(xiàng)目的具體立法動態(tài)和法規(guī)、規(guī)章文本制定情況；關(guān)聯(lián)度高的區(qū)域重大立法項(xiàng)目聯(lián)合攻關(guān)的動態(tài)進(jìn)展情況；三地立法工作經(jīng)驗(yàn)和立法成果的共享互鑒等。

通過信息共享平臺的搭建，加強(qiáng)三地在地方立法上的協(xié)作交流，實(shí)現(xiàn)立法進(jìn)展聯(lián)動互通，就立法工作中遇到的難題、沖突及時溝通、協(xié)調(diào)解決，最大限度地發(fā)揮京津冀在立法資源和制度規(guī)范方面的協(xié)同推進(jìn)優(yōu)勢。

(四)建立區(qū)域沖突法規(guī)清理的常態(tài)機(jī)制

京津冀三地現(xiàn)行地方性立法存在很多差異、沖突之處，并且隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展、變化，地方間的法規(guī)沖突表現(xiàn)也會隨之出現(xiàn)新的情況，對三地協(xié)同發(fā)展構(gòu)成規(guī)范層面的制約。因此，有必要建立區(qū)域沖突法規(guī)清理的常態(tài)機(jī)制，依據(jù)立法法中處理立法沖突的一些原則性規(guī)定，同時發(fā)揮三地創(chuàng)造性，結(jié)合京津冀區(qū)域?qū)嶋H特點(diǎn)，制定區(qū)域沖突法規(guī)清理的具體標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范沖突法規(guī)清理的操作程序?？芍饕扇胤謩e梳理本區(qū)域內(nèi)地方性法規(guī)、政府規(guī)章及其他規(guī)范性文件，對其中帶有地方保護(hù)主義傾向的條款進(jìn)行清理；定期溝通，就三地沖突法規(guī)清理情況相互反饋、互相督促；保持動態(tài)跟蹤，及時處理新出現(xiàn)的法規(guī)沖突問題。

特別說明，河北大學(xué)經(jīng)濟(jì)法學(xué)專業(yè)研究生劉顯同學(xué)參加了本成果在文獻(xiàn)資料和數(shù)據(jù)的收集與整理、研究框架討論與初稿撰寫等方面的工作，在此謹(jǐn)表誠摯謝忱!

注釋：

①2015年6月25日河北省政府第54次常務(wù)會議通過《河北省大氣污染防治條例(草案)》，并于2015年7月6日提請省人大常委會審議。

②京津冀三地地方標(biāo)準(zhǔn)詳見：北京市《低硫煤及制品》DB11/097-2014；天津市《工業(yè)和民用煤質(zhì)量》DB12/106-2013；河北省《工業(yè)和民用燃料煤》DB13/2081-2014。

③詳見《天津市人民政府關(guān)于實(shí)施第五階段國家機(jī)動車大氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)的通告》(津政發(fā)[2015]12號)；《北京市環(huán)境保護(hù)局、北京市質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局、北京市公安局公安交通管理局關(guān)于北京市實(shí)施第五階段機(jī)動車排放標(biāo)準(zhǔn)的公告》(京環(huán)發(fā)[2013]8號)。

④詳見《河北省機(jī)動車排氣污染防治辦法》河北省人民政府令([2012]第9號)。

⑤詳見河北省人大常委會《關(guān)于加強(qiáng)京津冀人大協(xié)同立法的若干意見》(2015年4月10日)。

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