協(xié)商民主激活制度潛能

2000年，華盛頓大學(xué)的約翰·蓋斯提爾（John Gastil）寫了一本名為《人民的心聲：通過協(xié)商式選舉復(fù)興代議制民主》的書，他認(rèn)為代議制民主陷入了危機，為了復(fù)興代議制民主，應(yīng)該運用協(xié)商民主的方法，在選舉過程中通過隨機抽樣組成一個公民小組，對候選人和選舉議題進行協(xié)商，并將協(xié)商結(jié)果告知選民，供選民投票時參考。

費什金教授也有類似的設(shè)想，還專門為此設(shè)計了協(xié)商日（deliberative day）制度。理想很豐滿，但現(xiàn)實很骨感。1992年，費什金計劃在美國總統(tǒng)大選的政黨初選期間，以協(xié)商式民意調(diào)查方式舉辦一場“改良式初選”，但計劃因經(jīng)費問題而流產(chǎn)。

就像美國人想用協(xié)商民主激活他們的代議制民主一樣，中共也希望用協(xié)商民主來激活其自身的制度潛能，并在一定程度上已經(jīng)變成了現(xiàn)實。

這種嘗試早在2005年就已開始。當(dāng)時“澤國實驗”的最后一個節(jié)點是將由抽樣產(chǎn)生的代表形成的決議提交鎮(zhèn)人民代表大會表決。這其實已經(jīng)將協(xié)商民主與現(xiàn)有的制度安排相互銜接，而且產(chǎn)生了讓費什金贊嘆不已的結(jié)果：協(xié)商直接影響了決策。后來，澤國鎮(zhèn)在2008年和2009年舉辦的關(guān)于公共預(yù)算的民主懇談活動中，進一步通過兩個制度安排，用協(xié)商來激活原有政治結(jié)構(gòu)中的核心機制——人大制度。第一個制度安排是，邀請鎮(zhèn)人大代表旁聽整個討論過程。第二個制度安排是，將由抽樣產(chǎn)生的代表形成的決議提交到鎮(zhèn)人民代表大會表決；同時，在鎮(zhèn)人大代表討論時邀請抽樣產(chǎn)生的代表旁聽。這兩個環(huán)節(jié)的設(shè)計產(chǎn)生了兩個效果：其一，相互旁聽的做法極大強化了人大代表的責(zé)任意識。前來旁聽的人大代表十分認(rèn)真，他們感到壓力很大，“過幾天村民代表要旁聽我們的討論，如果到時候我們的討論還不如一般的村民，怎么還好意思當(dāng)這個代表”？其二，基層人大長期以來處于沉睡的狀態(tài)得到了改善。按照制度設(shè)計，人大具有對政府預(yù)算進行審議和監(jiān)督執(zhí)行的權(quán)力。但是，這項權(quán)力在基層人大長期以來一直處于蟄伏狀態(tài)。由于協(xié)商民主實驗的開展，鎮(zhèn)人大在村民代表對鎮(zhèn)財政預(yù)算進行審議的倒逼之下，開始真正地履行起自己的權(quán)力。同時，村民代表的協(xié)商民主實驗也為鎮(zhèn)人大的審議提供了模板，使他們知道真正的審議究竟該如何操作。

但是，將抽樣代表的協(xié)商與鎮(zhèn)人大關(guān)聯(lián)在一起，可能會產(chǎn)生一個問題：如果由抽樣產(chǎn)生的代表與人大代表的決策不一致怎么辦？溫嶺市新河鎮(zhèn)的實驗恰好解決了這個問題。

2005年7月底，將民主懇談會與公共預(yù)算改革相結(jié)合的新河實驗正式啟動。新河鎮(zhèn)沒有直接照搬幾個月前澤國鎮(zhèn)的經(jīng)驗，而是有借鑒有調(diào)整，通過直接將協(xié)商民主技術(shù)植入人大制度之中，激活了憲法賦予人大的權(quán)力。

第一，討論的范圍不是部分預(yù)算項目，而是全部政府預(yù)算，將人大預(yù)算審查權(quán)落到實處。

第二，參與人員不是隨機抽樣產(chǎn)生的民意代表，而是鎮(zhèn)人大代表和自愿參加的民眾，這既激活了人大，又保證了協(xié)商民主在既有制度框架內(nèi)有序運行。同時，為了幫助人大代表進一步了解預(yù)算，新河鎮(zhèn)專門邀請了中山大學(xué)的預(yù)算專家和上海市人大常委會培訓(xùn)工作委員會的工作人員，對人大代表進行專業(yè)培訓(xùn)，保證了人大代表參與的有效性。

第三，設(shè)置預(yù)算修正議案，在分組討論的基礎(chǔ)上，5名以上人大代表可以聯(lián)名提出預(yù)算修正議案。它有助于克服政府編制預(yù)算的有限理性，進而對政府預(yù)算做出強有力的約束。

第四，設(shè)置人大財經(jīng)小組，負(fù)責(zé)對政府財政預(yù)算執(zhí)行情況進行監(jiān)督。這是一個重要的制度創(chuàng)新，既紓解了由于信息不對稱造成的各種張力，又縮短了委托代理鏈，使公眾的參與權(quán)、知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)得到了有效落實。

從2008年開始，澤國鎮(zhèn)和新河鎮(zhèn)的制度創(chuàng)新開始向外擴散，溫嶺市人大常委會成為一股新的推動力量，在橫向上將其推廣到了箬橫、大溪和濱海等鄉(xiāng)鎮(zhèn)，在縱向上將其提升進了溫嶺市人民代表大會的議程之中。

與協(xié)商民主在基層激活人大制度相應(yīng)的是，協(xié)商民主對政治協(xié)商制度的激活作用同樣非常明顯，其中，雙周協(xié)商座談會的恢復(fù)最引人注目。

2013年10月，在時隔48年之后，全國政協(xié)雙周協(xié)商座談會重啟，一般每兩周舉行一次，每年召開20次左右。在組織過程中，細(xì)化協(xié)商程序，借鑒新的手段，使協(xié)商參加人員的選取更加科學(xué)，協(xié)商材料的準(zhǔn)備更為充分，協(xié)商過程更加高效。值得注意的是，雙周協(xié)商座談會不僅規(guī)格高，每次都由全國政協(xié)主席俞正聲親自主持，中央和國家相關(guān)部委的領(lǐng)導(dǎo)參加，而且它還有意邀請不同的政協(xié)委員，爭取在一個任期內(nèi)每個全國政協(xié)委員都能參加一次。在全國政協(xié)的示范效應(yīng)下，很多地方政協(xié)也舉辦類似的協(xié)商座談會，有的也保持雙周的頻率（如天津市），有的則因地制宜，將其改為雙月協(xié)商座談會（如青海省以及濟南市、株洲市）。

2013年11月，中共十八屆三中全會《決定》提出“構(gòu)建程序合理、環(huán)節(jié)完整的協(xié)商民主體系”。2015年2月9日，中共頒布《關(guān)于加強社會主義協(xié)商民主建設(shè)的意見》，將這一構(gòu)想清晰地描繪出來：“繼續(xù)重點加強政黨協(xié)商、政府協(xié)商、政協(xié)協(xié)商，積極開展人大協(xié)商、人民團體協(xié)商、基層協(xié)商，逐步探索社會組織協(xié)商。發(fā)揮各協(xié)商渠道自身優(yōu)勢，做好銜接配合。”