（二）新時(shí)期社會(huì)保障改革與體系建設(shè)面臨著五大挑戰(zhàn)

1.制度公信力不足。例如，全國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金積累日益增加，但許多人卻在懷疑這一制度的可持續(xù)性，以致越來(lái)越多的人擔(dān)心領(lǐng)不到養(yǎng)老金，不參?；蛲１；蛘弑M可能少繳費(fèi)的現(xiàn)象有蔓延之勢(shì)。再如2013年國(guó)務(wù)院出臺(tái)發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的重要政策文件，結(jié)果被媒體與公眾簡(jiǎn)化成“以房養(yǎng)老”并被進(jìn)一步演繹成政府要推卸責(zé)任。還有小步漸進(jìn)延遲退休年齡、醫(yī)療保險(xiǎn)終身繳費(fèi)等政策思路出臺(tái)均遭遇多數(shù)人質(zhì)疑與反對(duì)，等等。所有這些，反映的其實(shí)是公眾對(duì)社會(huì)保障制度的不信任感在增強(qiáng)。如果公眾對(duì)社會(huì)保障制度喪失信心，也就喪失了認(rèn)同和參與的積極性。因此，信任危機(jī)與預(yù)期不穩(wěn)是必須妥善應(yīng)對(duì)的巨大挑戰(zhàn)。

2. 地區(qū)發(fā)展不平衡。從理論上講，社會(huì)保障應(yīng)當(dāng)是縮小地區(qū)差距和促進(jìn)地區(qū)均衡發(fā)展的重要制度安排，而現(xiàn)實(shí)中卻往往表現(xiàn)為屈從地區(qū)發(fā)展差距，有的制度在某種程度上成為固化甚至放大地區(qū)發(fā)展差距的負(fù)面因素。例如，珠江三角洲、長(zhǎng)江三角洲是改革開放最早、經(jīng)濟(jì)最發(fā)達(dá)的地區(qū)，它吸引了中西部地區(qū)大量年輕的農(nóng)村勞動(dòng)者，在養(yǎng)老保險(xiǎn)制度地區(qū)分割的條件下，這些最發(fā)達(dá)的地區(qū)因勞動(dòng)隊(duì)伍的年輕化而出現(xiàn)繳費(fèi)低且養(yǎng)老保險(xiǎn)基金大量結(jié)余的現(xiàn)象；東北地區(qū)發(fā)展滯后，退休人員多，年輕勞動(dòng)力外出多，結(jié)果繳費(fèi)率高還出現(xiàn)收不抵支的財(cái)務(wù)危機(jī)。這種發(fā)達(dá)地區(qū)負(fù)擔(dān)輕、待遇高，欠發(fā)達(dá)地區(qū)負(fù)擔(dān)重、待遇低的格局，無(wú)疑與地區(qū)間的協(xié)同與均衡發(fā)展目標(biāo)相悖。因此，如何利用社會(huì)保障制度來(lái)促進(jìn)地區(qū)之間的協(xié)同、均衡發(fā)展，顯然是“十三五”期間必須明確回應(yīng)的問(wèn)題。

3. 人口老齡化。中國(guó)是世界上人口老齡化速度最快、規(guī)模最大且家庭保障功能因少子高齡化而持續(xù)弱化的國(guó)家。老齡化對(duì)社會(huì)保障的影響最為直接，它不僅需要適時(shí)調(diào)整制度結(jié)構(gòu)與財(cái)力投入結(jié)構(gòu)，而且需要更多類型的專業(yè)人才和更具人文關(guān)懷的各種公共服務(wù)，還會(huì)導(dǎo)致養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)人數(shù)下降和待遇領(lǐng)取人數(shù)上升，增加養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的財(cái)政壓力。調(diào)查表明，養(yǎng)老問(wèn)題已成為牽涉面最廣且公眾反映日益強(qiáng)烈的重大民生問(wèn)題，而各地事實(shí)上還未做好充分的準(zhǔn)備。養(yǎng)老金雖已實(shí)現(xiàn)制度全覆蓋，但責(zé)任分擔(dān)失衡、互助共濟(jì)弱化、多元并舉格局并未形成，其不確定性損害了人們的安全預(yù)期。養(yǎng)老服務(wù)業(yè)雖在發(fā)展，但供給總量依然嚴(yán)重不足，供需脫節(jié)現(xiàn)象普遍，正面臨著“誰(shuí)來(lái)為中國(guó)老人養(yǎng)老”的質(zhì)疑。此外，能夠滿足老年人精神保障訴求的社會(huì)機(jī)制缺失，對(duì)老年人的人文關(guān)懷與精神慰藉還未真正納入制度安排。面對(duì)數(shù)億老年人持續(xù)高漲的民生訴求和錢從何來(lái)、誰(shuí)來(lái)服務(wù)的疑慮，如果不能盡快完善社會(huì)保障制度及相關(guān)服務(wù)，必定導(dǎo)致老年人群體生活質(zhì)量下降，造成整個(gè)社會(huì)民心不安。因此，老齡化的挑戰(zhàn)具有嚴(yán)峻性。

4. 福利剛性增長(zhǎng)與政府財(cái)力增長(zhǎng)減緩的矛盾。“十二五”期間社會(huì)保障公共投入規(guī)模急劇放大，年均增長(zhǎng)在15%以上，有的項(xiàng)目投入增長(zhǎng)在20%以上，直接帶來(lái)了各項(xiàng)社會(huì)保障制度待遇的顯著提升，而城鄉(xiāng)居民還在期盼著養(yǎng)老金繼續(xù)提高、個(gè)人疾病醫(yī)療負(fù)擔(dān)持續(xù)減輕、各項(xiàng)社會(huì)福利事業(yè)能夠持續(xù)發(fā)展。然而，伴隨經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，國(guó)民經(jīng)濟(jì)增速已從上世紀(jì)的二位數(shù)下降到一位數(shù)，近年來(lái)更從8%以上降到7%左右，財(cái)政收入增幅也從曾經(jīng)的20%以上降低到個(gè)位數(shù)。因此，國(guó)家財(cái)政收入增速減緩與國(guó)民福利快速增長(zhǎng)已成為現(xiàn)實(shí)矛盾。在這樣的背景下，如何優(yōu)化現(xiàn)行社會(huì)保障制度安排，如何調(diào)動(dòng)市場(chǎng)力量與社會(huì)力量參與，以便確保整個(gè)社會(huì)保障制度的物質(zhì)基礎(chǔ)不斷得到壯大，無(wú)疑是一個(gè)巨大的挑戰(zhàn)。

5. 大規(guī)模的人口流動(dòng)。中國(guó)目前的流動(dòng)人口規(guī)模在2億至3億之間，數(shù)以億計(jì)的人口處在缺乏歸屬感的、不穩(wěn)定的流動(dòng)狀態(tài)，對(duì)社會(huì)保障制度構(gòu)成了又一重大挑戰(zhàn)。是讓社會(huì)保障制度追隨流動(dòng)人口不斷轉(zhuǎn)移接續(xù)，還是降低人口流動(dòng)性、促進(jìn)安居樂(lè)業(yè)來(lái)適應(yīng)社會(huì)保障制度，是“十三五”時(shí)期需要做出政策權(quán)衡的重要問(wèn)題。

綜上，中國(guó)社會(huì)保障改革的任務(wù)遠(yuǎn)未完成，各項(xiàng)社會(huì)保障制度均未成熟，“十三五”期間面臨的深層次問(wèn)題和重大挑戰(zhàn)較前一個(gè)時(shí)期更加嚴(yán)峻，能否合理化解前述四大主要問(wèn)題、妥善應(yīng)對(duì)五大挑戰(zhàn)，將直接決定著能否如期實(shí)現(xiàn)新型社會(huì)保障體系的成熟、定型。（作者：鄭功成 全國(guó)人大常委會(huì)委員、中國(guó)社會(huì)保障學(xué)會(huì)會(huì)長(zhǎng)、中國(guó)人民大學(xué)教授）

（本文摘自中國(guó)社會(huì)保障學(xué)會(huì)組織編寫、鄭功成主編、人民出版社2016年2月出版的《中國(guó)社會(huì)保障發(fā)展報(bào)告·2016》之總報(bào)告，文章標(biāo)題為編者所加。）