在充分肯定“十二五”期間社會保障領(lǐng)域取得重大進展的同時，還必須看到，由于受到多種因素的制約，我國社會保障體系建設仍然處于滯后狀態(tài)，并面臨著必須妥善應對的諸多問題與挑戰(zhàn)。

（一）社會保障改革與制度建設中存在著四大問題

1.社會保障發(fā)展理念出現(xiàn)迷霧。當前有一種令人擔憂的現(xiàn)象是：在制度變革過程中往往因過度關(guān)注經(jīng)濟指標而迷失社會保障制度建設應當追求的社會公平、分配正義與文明進步目標，因過度關(guān)注個人得失與崇尚利已而忘記社會保障制度建設應當堅守的互助共濟與公益本色，因過度關(guān)注當下與短期應對而忽略社會保障制度發(fā)展應當重視的歷史經(jīng)驗與長久的穩(wěn)定預期，因過度關(guān)注局部與細節(jié)問題而罔顧社會保障制度實踐應當發(fā)揮的完整功能與綜合效應，還有期望政府包辦一切的“泛福利化”思潮和主張個人自我負責的“反福利”等極端取向。一方面，一些人不是正視中國社會保障供給總量依然不足、保障水平總體依然偏低、保障權(quán)益結(jié)構(gòu)依然失衡等客觀事實，而是渲染所謂“福利病”、“福利國家病”、“福利陷阱”和社會保險財政崩潰論調(diào)，主張限制甚至削減公共福利、基本養(yǎng)老保險采取大賬戶制、社會醫(yī)療保險實行商業(yè)保險化等等，這些主張可能動搖社會保障互助共濟與公益制度的根基，背離國民共享發(fā)展成果和走共同富裕道路的國家發(fā)展取向。另一方面，公眾對社會保障制度的期望越來越高，不僅要求持續(xù)提高養(yǎng)老金、醫(yī)保等社會保障待遇，而且要求免費醫(yī)療、普遍性福利的呼聲高漲，一些地方亦將福利項目作為短期政績工程，這種現(xiàn)象并不罕見。在反福利與泛福利思潮并存且各有市場的條件下，必然直接影響人們對社會保障制度的認識與評價，也會對制度變革產(chǎn)生復雜的影響，它還會掩蓋現(xiàn)行制度安排中的結(jié)構(gòu)失衡、權(quán)益不公等問題，導致政府與市場及個人責任邊界不清，造成社會保險與商業(yè)保險職能紊亂，從而不利于社會保障體系建設的健康發(fā)展。在國家發(fā)展理念已經(jīng)清晰的背景下，中國急切需要走出社會保障發(fā)展理念的迷霧。

2.缺乏科學的頂層設計。中國的社會保障改革，是伴隨經(jīng)濟領(lǐng)域的漸進改革而采取自下而上、局部試驗的方式來推進的，盡管這種策略激發(fā)了地方的改革創(chuàng)新積極性，但缺乏統(tǒng)籌考慮與頂層設計的改革必定陷入改革方案五花八門、改革舉措莫衷一是的泥潭，并且會在制度不成熟、不理性的條件下形成和固化利益分割的格局，進而形成制度整合的巨大阻力，當前多項社會保障項目面臨難以深化改革的現(xiàn)實，已經(jīng)充分證明了這一點。首先，宏觀層面缺乏對完整社會保障體系的頂層設計。在政策層面迄今仍未見到對整個社會保障體系發(fā)展目標及應持發(fā)展理念的清晰界定，仍未見到對社會保障體系及其主要制度安排的結(jié)構(gòu)與功能進行合理定位。以社會救助、社會保險、社會福利三大基本制度體系為例，就必須有合理的功能定位與責任分工，從而必須站在超越上述單一制度體系之上的視角來通盤考慮；再以多層次保障體系而論，也必須通盤考慮政府主導的法定保障制度與市場機制、社會機制主導的補充保障之間的合理分工與協(xié)同，既要確保社會保障體系的物質(zhì)基礎(chǔ)通過對市場機制、社會機制的利用不斷壯大，又不能違背市場規(guī)律與社會組織運行規(guī)律。中國多層次體系建設提出了多年并采取了多種舉措，但因缺乏頂層設計與協(xié)同推進，迄今仍是停留在紙面上的空中樓閣。其次，中觀層面缺乏對基本社會保障制度類別的頂層設計。以老年保障為例，現(xiàn)實中就缺乏對老年人的經(jīng)濟保障、服務保障、精神保障的統(tǒng)籌考慮與頂層設計，養(yǎng)老服務、老年護理及關(guān)乎老年人尊嚴的文化服務、社會參與、臨終關(guān)懷、殯葬事業(yè)發(fā)展的滯后，正在日益影響著數(shù)以億計老年人的生活質(zhì)量。再以醫(yī)療保障為例，盡管“三醫(yī)”聯(lián)動是醫(yī)改的最大共識，現(xiàn)實中各地醫(yī)改仍是各部門分割推進、各地區(qū)分散試點，結(jié)果無法找到全面深化醫(yī)改的縱橫交錯著力點，也就無法實現(xiàn)“三醫(yī)”之間的良性互動和同向集中攻關(guān)，甚者還造成了醫(yī)療、醫(yī)保、醫(yī)藥之間的效果對沖。再次，微觀層面對各個社會保障項目的頂層設計仍然欠缺。養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、最低生活保障等重要保障項目都采取了各地試點先行、漸次推進的策略，也均留下了“摸石頭過河”的深刻痕跡，存在著責任失衡、層次不清晰、管理體制與經(jīng)辦機制欠合理、與相關(guān)制度之間缺乏協(xié)同等缺陷，這些缺陷均涉及到復雜的利益關(guān)系。兒童福利、殘疾人福利等項目更是還未有過系統(tǒng)考慮與設計，等等。因此，“十三五”期間的社會保障頂層設計任務異常艱巨。