近期召開(kāi)的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提出將城鎮(zhèn)化健康發(fā)展作為優(yōu)化經(jīng)濟(jì)發(fā)展空間的重要內(nèi)容，強(qiáng)調(diào)要更加注重以人為核心推進(jìn)城鎮(zhèn)化。對(duì)照此前出臺(tái)的《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014-2020年)》提出的2020年城鎮(zhèn)化率達(dá)到60%和實(shí)現(xiàn)“3個(gè)一億”的目標(biāo)，可以認(rèn)為中央對(duì)城鎮(zhèn)化的思路有了重大調(diào)整，就是要通過(guò)區(qū)域發(fā)展格局的優(yōu)化，因地制宜實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化發(fā)展，不能為城鎮(zhèn)化而城鎮(zhèn)化。

我國(guó)當(dāng)前還是一個(gè)以農(nóng)村人口為主的社會(huì)，現(xiàn)代化的難點(diǎn)就是農(nóng)村的現(xiàn)代化。農(nóng)村的現(xiàn)代化包括三個(gè)層面：農(nóng)業(yè)，農(nóng)村和農(nóng)民（鄉(xiāng)村治理），所以中央近年來(lái)每年出臺(tái)“一號(hào)文件”來(lái)關(guān)注這個(gè)問(wèn)題也是理所當(dāng)然的。城鎮(zhèn)文明是比鄉(xiāng)村文明高級(jí)的文明，現(xiàn)代文明的建立，在一定意義上講就是鄉(xiāng)村文明逐步發(fā)展到城鎮(zhèn)文明的過(guò)程。對(duì)于當(dāng)前而言，城鎮(zhèn)化既關(guān)乎三農(nóng)問(wèn)題的解決，也涉及區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。大城市高企的房?jī)r(jià)、難解的擁堵以及稀缺的公共服務(wù)讓人們意識(shí)到我們必須在城鎮(zhèn)化方面尋求突破。

城鎮(zhèn)化是指農(nóng)村人口轉(zhuǎn)化為城鎮(zhèn)人口的過(guò)程，其確定標(biāo)準(zhǔn)在于收入是來(lái)源于城鎮(zhèn)還是農(nóng)村，只要來(lái)源于城鎮(zhèn)，就是城鎮(zhèn)化，否則就不是?？疾煳鞣桨l(fā)達(dá)國(guó)家的城鎮(zhèn)化歷史，其進(jìn)程如下：在工業(yè)化過(guò)程中，由于城鎮(zhèn)的現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)部門增多，農(nóng)村剩余勞動(dòng)力逐漸從農(nóng)業(yè)部門轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)的現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)部門就業(yè)。這一農(nóng)村人口逐步遷徙至城鎮(zhèn)的過(guò)程就是城鎮(zhèn)化進(jìn)程。在這一過(guò)程中，社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的重大變化與就業(yè)機(jī)會(huì)的增長(zhǎng)是城鎮(zhèn)化發(fā)展的主要前提。而我國(guó)當(dāng)前的城填化呈現(xiàn)三個(gè)不同于其他國(guó)家的特點(diǎn)：城鎮(zhèn)化滯后于工業(yè)化；土地城鎮(zhèn)化快于人口城鎮(zhèn)化。數(shù)據(jù)顯示，2012年我國(guó)的城鎮(zhèn)化率達(dá)到52.6％，過(guò)去34年我國(guó)的城鎮(zhèn)化率提高了34.7個(gè)百分點(diǎn)，平均每年提高一個(gè)百分點(diǎn)，但人口的城鎮(zhèn)化率僅在30％左右。這中間的差距就是2.6億不能享受與城市居民一樣的公共服務(wù)的農(nóng)民工。

這就說(shuō)明：我國(guó)近年來(lái)的城鎮(zhèn)化進(jìn)程，在相當(dāng)程度上是房地產(chǎn)業(yè)對(duì)土地需求激增導(dǎo)致的城鎮(zhèn)化。其特點(diǎn)是在未形成新的產(chǎn)業(yè)之時(shí)，政府出于地方財(cái)政的需要，利用行政權(quán)力在農(nóng)村強(qiáng)征農(nóng)民土地，強(qiáng)行制造了城鎮(zhèn)化過(guò)程。在城鎮(zhèn)化過(guò)程中，地方政府與房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商合謀賺取了超額利潤(rùn)。但失去了土地的農(nóng)民就算從農(nóng)村戶口變成了城鎮(zhèn)戶口，卻并沒(méi)有得到工作機(jī)會(huì)，成了新的城鎮(zhèn)游民。一些地方政府在城鎮(zhèn)化的名義下，在缺乏產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入和支撐的前提下，大量投資基礎(chǔ)建設(shè)和房地產(chǎn)，開(kāi)發(fā)新城區(qū)。房地產(chǎn)幾乎成了城鎮(zhèn)化的代名詞，城鎮(zhèn)化完全被理解為蓋新樓和建新區(qū)。于是，一些城鎮(zhèn)存在著建設(shè)用地過(guò)度開(kāi)發(fā)問(wèn)題，小城鎮(zhèn)建設(shè)空有架子卻沒(méi)有產(chǎn)業(yè)支撐，最終只能是人去樓空和當(dāng)?shù)卣?fù)債率的大幅上升。換言之，要讓進(jìn)入城鎮(zhèn)的農(nóng)民成為真正的市民，必須有三個(gè)前提：穩(wěn)定的就業(yè)，穩(wěn)定的住房，還有社會(huì)保障。這些都需要當(dāng)?shù)卣邢喈?dāng)?shù)呢?cái)政支撐才能做得到，否則，必將“欲速而不達(dá)”，單純?yōu)槌擎?zhèn)化而城鎮(zhèn)化將點(diǎn)燃有關(guān)土地爭(zhēng)端和糧食危機(jī)的社會(huì)動(dòng)蕩并構(gòu)成金融風(fēng)險(xiǎn)。

并且，農(nóng)民對(duì)這種城鎮(zhèn)化也不領(lǐng)情——他們轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)戶籍成為市民的意愿并不強(qiáng)，現(xiàn)實(shí)中極少有農(nóng)民主動(dòng)申請(qǐng)由農(nóng)村戶口轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)戶口的。這是因?yàn)樾〕擎?zhèn)的戶口相對(duì)農(nóng)村戶口來(lái)說(shuō)含金量并不高，作為承載農(nóng)民市民化戰(zhàn)略主體的中小城鎮(zhèn)，因缺乏有效的產(chǎn)業(yè)支撐，且無(wú)足夠財(cái)力提供優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)，因此對(duì)農(nóng)民入籍吸引力不足；此外，由于當(dāng)前法律對(duì)農(nóng)民土地權(quán)利的保障還不到位，土地、宅基地等資產(chǎn)難以明確權(quán)屬關(guān)系，導(dǎo)致了農(nóng)民無(wú)法在離開(kāi)農(nóng)村時(shí)有效處置其在農(nóng)村的財(cái)產(chǎn)，這也限制了農(nóng)民的落戶城鎮(zhèn)積極性。因此，土地制度改革（如可以考慮賦予農(nóng)民對(duì)耕地的永佃權(quán)）要與城鎮(zhèn)化進(jìn)程相配套。