五、如何進一步完善政府和社會資本合作的管理

從實踐中存在問題的角度來看，完善政府和社會資本的管理可以從以下幾個方面入手。

第一，要建立健全法律體系。政府和社會資本合作的模式涉及擔保、稅收、外匯、合同、特許權等諸多方面，內容比較復雜。現(xiàn)在，我們還要進一步完善法規(guī)體系、政策體系。比如說，在稅收體系和稅收政策方面，政府是否可以給予一定的激勵？對于一些項目，我們采取的是補助的形式，但是實際上，我們可以采取稅收支出的方式來替代一些補助方式?？偟膩碚f，我們要建立健全相關的法規(guī)體系。

第二，要轉變政府決策定位。轉變政府決策定位指的是什么呢？就是指在采用政府和社會資本合作模式的時候，政府一定要樹立平等互利的觀念。平等互利的觀念是什么呢？就是說政府不是這個項目的最高決策和管理者，而是一個參與者，在項目上和社會資本應該是平等互利的角色，這是一個很核心的問題。因此要平等談判，平等履約，只有這樣，才能使私人資本放心大膽地介入進來。

第三，要形成有效的監(jiān)管體系。這里的監(jiān)管實際上更多地是指的監(jiān)督。政府和社會資本合作的項目，投資周期是比較長的，政府有關部門要依據(jù)法律，對整個項目進行監(jiān)督。也就是要監(jiān)督各方是不是履約，是不是按照有關的規(guī)定運營。

現(xiàn)實中出現(xiàn)問題，是因為在建設和運營中缺乏有效的監(jiān)督管理，結果就出現(xiàn)了不按照合同規(guī)定來建設項目、不按照雙方約定的收益率水平來確定收益的現(xiàn)象，這都與缺乏監(jiān)督有關，因此要加強監(jiān)督。

第四，要完善投資的管理。政府和社會資本合作的項目一般是投入資金規(guī)模比較大的，因此就需要長時間的評估和復雜的合同談判，并不能人為縮短評估和談判的時間。但是現(xiàn)在有人認為，PPP落地的非常少。實際上，這是因為政府和社會資本合作的都是一些時間長的項目，投資額比較大，因此談判和評估的時間都比較長，不能夠強求它在短時間很快地談成。

因此，要完善投資管理，就需要建立專業(yè)機構，要建立規(guī)范化、標準化的交易流程。

第五，要建立有效的風險分擔機制。項目在所處的不同階段會遇到不同的風險，因此，風險轉移和風險分擔是PPP模式的核心環(huán)節(jié)。原則上，由經營活動自身產生的風險應由投資者承擔，而超出投資者控制范圍的風險，如法律風險、利率風險等，則應由公共部門獨立承擔，或由公私雙方通過平等協(xié)商共同分擔。也就是說，風險分擔機制是我們當前必須加快建立的。剛才我們說了，政府和社會資本合作項目的建設、運營周期都比較長，會有各種風險的存在，有些風險可能會超出預期，因此就需要一個風險分擔機制，即投資者要承擔的是經營上的風險，公共部門要承擔的是法律風險和利率風險。

第六，要進一步加大政府政策扶持的力度。我們一定要看到，一方面，政府和社會資本合作模式推進的產業(yè)改革，并不意味著政府要完全退出基礎設施領域，而是要吸收社會資本來共同建設、共同提供公共產品。另一方面，我們要鼓勵更多的各種類型的私人資本的介入，甚至可以吸引國際資本。

第七，要加強人才培養(yǎng)。政府和社會資本合作模式的實施是一個理論與實踐相結合的過程，操作復雜，需要多種人才，比如在經濟上、法律上、財務上的合同管理的人才，還有工程建設等專項領域的人才，在文化設施建設方面還需要文化領域的人才。

第八，推進政府和社會資本合作，要和政府債務的化解相結合。總的來說，目前，中國政府，特別是地方政府債務所面臨的風險還是可控的，但是有些區(qū)域的政府債務規(guī)模和風險還是比較大的。一般來說，地方政府債務占GDP的比重是20%多。但是有些省份的地方政府的債務占GDP的比重已經達到了國際警戒線，還有一些省份的地方政府債務甚至占到了GDP的40%。因此，我們推進政府和社會資本合作，就要和地方政府債務的化解相結合。

這里所說的“相結合”是指：第一，在推進政府和社會資本合作的時候，越是政府債務規(guī)模大的區(qū)域越要注意找準著力點，控制規(guī)模。因為化解債務需要付出的資金比較多，進行政府和社會資本合作的時候，政府的投入一定要嚴守10%這個邊界，也就是用于政府和社會資本合作的各種支出資金不能超過10%。不能因為急于擴大政府和社會資本合作的范圍，造成項目數(shù)量上增加、失控，這樣會引發(fā)新的債務。第二，在化解債務風險的時候，要把原有的政府融資平臺中的地方債務剝離出去。也就是使這些債務、原來的風險變成政府和社會資本來共同化解。這個是我們要注意的一個問題，就是政府和社會資本合作，要與地方政府債務化解相結合。

第九，在推進政府和社會資本合作的時候，要和優(yōu)化投資結構、優(yōu)化產業(yè)結構結合起來。政府和社會資本合作需要確定一些項目，這一過程要從長遠處著眼，與產業(yè)結構調整相結合。比如說，在條件允許的地方，我們可不可以在養(yǎng)老產業(yè)方面更多地選擇一些政府和社會資本合作的項目？再比如說，發(fā)展一些文化產業(yè)也是產業(yè)結構調整的一個方向。在我國，這兩類項目既有硬缺口，同時它的收益還比較高，私人資本還是愿意介入的。

今天我要跟大家介紹的就是這些內容，謝謝。

（根據(jù)宣講家網(wǎng)報告整理編輯，

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