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白景明:政府與社會資本合作:把資金用在民生所需之處(6)

五、如何進一步完善政府和社會資本合作的管理

從實踐中存在問題的角度來看,完善政府和社會資本的管理可以從以下幾個方面入手。

第一,要建立健全法律體系。政府和社會資本合作的模式涉及擔保、稅收、外匯、合同、特許權等諸多方面,內容比較復雜。現(xiàn)在,我們還要進一步完善法規(guī)體系、政策體系。比如說,在稅收體系和稅收政策方面,政府是否可以給予一定的激勵?對于一些項目,我們采取的是補助的形式,但是實際上,我們可以采取稅收支出的方式來替代一些補助方式??偟膩碚f,我們要建立健全相關的法規(guī)體系。

第二,要轉變政府決策定位。轉變政府決策定位指的是什么呢?就是指在采用政府和社會資本合作模式的時候,政府一定要樹立平等互利的觀念。平等互利的觀念是什么呢?就是說政府不是這個項目的最高決策和管理者,而是一個參與者,在項目上和社會資本應該是平等互利的角色,這是一個很核心的問題。因此要平等談判,平等履約,只有這樣,才能使私人資本放心大膽地介入進來。

第三,要形成有效的監(jiān)管體系。這里的監(jiān)管實際上更多地是指的監(jiān)督。政府和社會資本合作的項目,投資周期是比較長的,政府有關部門要依據(jù)法律,對整個項目進行監(jiān)督。也就是要監(jiān)督各方是不是履約,是不是按照有關的規(guī)定運營。

現(xiàn)實中出現(xiàn)問題,是因為在建設和運營中缺乏有效的監(jiān)督管理,結果就出現(xiàn)了不按照合同規(guī)定來建設項目、不按照雙方約定的收益率水平來確定收益的現(xiàn)象,這都與缺乏監(jiān)督有關,因此要加強監(jiān)督。

第四,要完善投資的管理。政府和社會資本合作的項目一般是投入資金規(guī)模比較大的,因此就需要長時間的評估和復雜的合同談判,并不能人為縮短評估和談判的時間。但是現(xiàn)在有人認為,PPP落地的非常少。實際上,這是因為政府和社會資本合作的都是一些時間長的項目,投資額比較大,因此談判和評估的時間都比較長,不能夠強求它在短時間很快地談成。

因此,要完善投資管理,就需要建立專業(yè)機構,要建立規(guī)范化、標準化的交易流程。

第五,要建立有效的風險分擔機制。項目在所處的不同階段會遇到不同的風險,因此,風險轉移和風險分擔是PPP模式的核心環(huán)節(jié)。原則上,由經營活動自身產生的風險應由投資者承擔,而超出投資者控制范圍的風險,如法律風險、利率風險等,則應由公共部門獨立承擔,或由公私雙方通過平等協(xié)商共同分擔。也就是說,風險分擔機制是我們當前必須加快建立的。剛才我們說了,政府和社會資本合作項目的建設、運營周期都比較長,會有各種風險的存在,有些風險可能會超出預期,因此就需要一個風險分擔機制,即投資者要承擔的是經營上的風險,公共部門要承擔的是法律風險和利率風險。

第六,要進一步加大政府政策扶持的力度。我們一定要看到,一方面,政府和社會資本合作模式推進的產業(yè)改革,并不意味著政府要完全退出基礎設施領域,而是要吸收社會資本來共同建設、共同提供公共產品。另一方面,我們要鼓勵更多的各種類型的私人資本的介入,甚至可以吸引國際資本。

第七,要加強人才培養(yǎng)。政府和社會資本合作模式的實施是一個理論與實踐相結合的過程,操作復雜,需要多種人才,比如在經濟上、法律上、財務上的合同管理的人才,還有工程建設等專項領域的人才,在文化設施建設方面還需要文化領域的人才。

第八,推進政府和社會資本合作,要和政府債務的化解相結合。總的來說,目前,中國政府,特別是地方政府債務所面臨的風險還是可控的,但是有些區(qū)域的政府債務規(guī)模和風險還是比較大的。一般來說,地方政府債務占GDP的比重是20%多。但是有些省份的地方政府的債務占GDP的比重已經達到了國際警戒線,還有一些省份的地方政府債務甚至占到了GDP的40%。因此,我們推進政府和社會資本合作,就要和地方政府債務的化解相結合。

這里所說的“相結合”是指:第一,在推進政府和社會資本合作的時候,越是政府債務規(guī)模大的區(qū)域越要注意找準著力點,控制規(guī)模。因為化解債務需要付出的資金比較多,進行政府和社會資本合作的時候,政府的投入一定要嚴守10%這個邊界,也就是用于政府和社會資本合作的各種支出資金不能超過10%。不能因為急于擴大政府和社會資本合作的范圍,造成項目數(shù)量上增加、失控,這樣會引發(fā)新的債務。第二,在化解債務風險的時候,要把原有的政府融資平臺中的地方債務剝離出去。也就是使這些債務、原來的風險變成政府和社會資本來共同化解。這個是我們要注意的一個問題,就是政府和社會資本合作,要與地方政府債務化解相結合。

第九,在推進政府和社會資本合作的時候,要和優(yōu)化投資結構、優(yōu)化產業(yè)結構結合起來。政府和社會資本合作需要確定一些項目,這一過程要從長遠處著眼,與產業(yè)結構調整相結合。比如說,在條件允許的地方,我們可不可以在養(yǎng)老產業(yè)方面更多地選擇一些政府和社會資本合作的項目?再比如說,發(fā)展一些文化產業(yè)也是產業(yè)結構調整的一個方向。在我國,這兩類項目既有硬缺口,同時它的收益還比較高,私人資本還是愿意介入的。

今天我要跟大家介紹的就是這些內容,謝謝。

(根據(jù)宣講家網(wǎng)報告整理編輯,

未經許可,不得印刷、出版,違者追究法律責任)

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責任編輯:田甜校對:張一博最后修改:
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