五、如何進一步完善政府和社會資本合作的管理
從實踐中存在問題的角度來看,完善政府和社會資本的管理可以從以下幾個方面入手。
第一,要建立健全法律體系。政府和社會資本合作的模式涉及擔(dān)保、稅收、外匯、合同、特許權(quán)等諸多方面,內(nèi)容比較復(fù)雜?,F(xiàn)在,我們還要進一步完善法規(guī)體系、政策體系。比如說,在稅收體系和稅收政策方面,政府是否可以給予一定的激勵?對于一些項目,我們采取的是補助的形式,但是實際上,我們可以采取稅收支出的方式來替代一些補助方式??偟膩碚f,我們要建立健全相關(guān)的法規(guī)體系。
第二,要轉(zhuǎn)變政府決策定位。轉(zhuǎn)變政府決策定位指的是什么呢?就是指在采用政府和社會資本合作模式的時候,政府一定要樹立平等互利的觀念。平等互利的觀念是什么呢?就是說政府不是這個項目的最高決策和管理者,而是一個參與者,在項目上和社會資本應(yīng)該是平等互利的角色,這是一個很核心的問題。因此要平等談判,平等履約,只有這樣,才能使私人資本放心大膽地介入進來。
第三,要形成有效的監(jiān)管體系。這里的監(jiān)管實際上更多地是指的監(jiān)督。政府和社會資本合作的項目,投資周期是比較長的,政府有關(guān)部門要依據(jù)法律,對整個項目進行監(jiān)督。也就是要監(jiān)督各方是不是履約,是不是按照有關(guān)的規(guī)定運營。
現(xiàn)實中出現(xiàn)問題,是因為在建設(shè)和運營中缺乏有效的監(jiān)督管理,結(jié)果就出現(xiàn)了不按照合同規(guī)定來建設(shè)項目、不按照雙方約定的收益率水平來確定收益的現(xiàn)象,這都與缺乏監(jiān)督有關(guān),因此要加強監(jiān)督。
第四,要完善投資的管理。政府和社會資本合作的項目一般是投入資金規(guī)模比較大的,因此就需要長時間的評估和復(fù)雜的合同談判,并不能人為縮短評估和談判的時間。但是現(xiàn)在有人認(rèn)為,PPP落地的非常少。實際上,這是因為政府和社會資本合作的都是一些時間長的項目,投資額比較大,因此談判和評估的時間都比較長,不能夠強求它在短時間很快地談成。
因此,要完善投資管理,就需要建立專業(yè)機構(gòu),要建立規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化的交易流程。
第五,要建立有效的風(fēng)險分擔(dān)機制。項目在所處的不同階段會遇到不同的風(fēng)險,因此,風(fēng)險轉(zhuǎn)移和風(fēng)險分擔(dān)是PPP模式的核心環(huán)節(jié)。原則上,由經(jīng)營活動自身產(chǎn)生的風(fēng)險應(yīng)由投資者承擔(dān),而超出投資者控制范圍的風(fēng)險,如法律風(fēng)險、利率風(fēng)險等,則應(yīng)由公共部門獨立承擔(dān),或由公私雙方通過平等協(xié)商共同分擔(dān)。也就是說,風(fēng)險分擔(dān)機制是我們當(dāng)前必須加快建立的。剛才我們說了,政府和社會資本合作項目的建設(shè)、運營周期都比較長,會有各種風(fēng)險的存在,有些風(fēng)險可能會超出預(yù)期,因此就需要一個風(fēng)險分擔(dān)機制,即投資者要承擔(dān)的是經(jīng)營上的風(fēng)險,公共部門要承擔(dān)的是法律風(fēng)險和利率風(fēng)險。
第六,要進一步加大政府政策扶持的力度。我們一定要看到,一方面,政府和社會資本合作模式推進的產(chǎn)業(yè)改革,并不意味著政府要完全退出基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域,而是要吸收社會資本來共同建設(shè)、共同提供公共產(chǎn)品。另一方面,我們要鼓勵更多的各種類型的私人資本的介入,甚至可以吸引國際資本。
第七,要加強人才培養(yǎng)。政府和社會資本合作模式的實施是一個理論與實踐相結(jié)合的過程,操作復(fù)雜,需要多種人才,比如在經(jīng)濟上、法律上、財務(wù)上的合同管理的人才,還有工程建設(shè)等專項領(lǐng)域的人才,在文化設(shè)施建設(shè)方面還需要文化領(lǐng)域的人才。
第八,推進政府和社會資本合作,要和政府債務(wù)的化解相結(jié)合??偟膩碚f,目前,中國政府,特別是地方政府債務(wù)所面臨的風(fēng)險還是可控的,但是有些區(qū)域的政府債務(wù)規(guī)模和風(fēng)險還是比較大的。一般來說,地方政府債務(wù)占GDP的比重是20%多。但是有些省份的地方政府的債務(wù)占GDP的比重已經(jīng)達(dá)到了國際警戒線,還有一些省份的地方政府債務(wù)甚至占到了GDP的40%。因此,我們推進政府和社會資本合作,就要和地方政府債務(wù)的化解相結(jié)合。
這里所說的“相結(jié)合”是指:第一,在推進政府和社會資本合作的時候,越是政府債務(wù)規(guī)模大的區(qū)域越要注意找準(zhǔn)著力點,控制規(guī)模。因為化解債務(wù)需要付出的資金比較多,進行政府和社會資本合作的時候,政府的投入一定要嚴(yán)守10%這個邊界,也就是用于政府和社會資本合作的各種支出資金不能超過10%。不能因為急于擴大政府和社會資本合作的范圍,造成項目數(shù)量上增加、失控,這樣會引發(fā)新的債務(wù)。第二,在化解債務(wù)風(fēng)險的時候,要把原有的政府融資平臺中的地方債務(wù)剝離出去。也就是使這些債務(wù)、原來的風(fēng)險變成政府和社會資本來共同化解。這個是我們要注意的一個問題,就是政府和社會資本合作,要與地方政府債務(wù)化解相結(jié)合。
第九,在推進政府和社會資本合作的時候,要和優(yōu)化投資結(jié)構(gòu)、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)結(jié)合起來。政府和社會資本合作需要確定一些項目,這一過程要從長遠(yuǎn)處著眼,與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整相結(jié)合。比如說,在條件允許的地方,我們可不可以在養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)方面更多地選擇一些政府和社會資本合作的項目?再比如說,發(fā)展一些文化產(chǎn)業(yè)也是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的一個方向。在我國,這兩類項目既有硬缺口,同時它的收益還比較高,私人資本還是愿意介入的。
今天我要跟大家介紹的就是這些內(nèi)容,謝謝。
(根據(jù)宣講家網(wǎng)報告整理編輯,
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