白景明 財政部財政科學研究所副所長、研究員

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今天，我談一下政府與社會資本合作這一項改革在我國推進的情況、存在的問題，以及改進的趨勢。

一、政府與社會資本合作的定義和原因

1.定義

政府和社會資本合作，英文是Public Private Partnership，簡稱PPP。關(guān)于政府和社會資本合作的定義，有廣義和狹義之分。么廣義的政府和社會資本合作是指，在平等合作的基礎(chǔ)上，政府利用市場機制，提高政府資源利用效率，增加、改進和優(yōu)化公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的供給，實現(xiàn)物有所值的目標。所謂提高政府資源利用效率，就是要把政府所掌握的資金用在民生所需要的地方，同時又能以相對小的投入獲得更多的社會效益。這里所說的實現(xiàn)物有所值的目標，實際上就是指要將這些資金放到它應(yīng)該放的領(lǐng)域，讓它起到應(yīng)該起的作用。

廣義的政府和社會資本合作，體現(xiàn)在政府所掌握的預(yù)算資金使用的方方面面，不僅僅是用在項目支出上，還可以使用在其他的方面，比如在一些政府采購的活動上，也是可以有所體現(xiàn)的。狹義的政府和社會資本合作主要是指，在基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施等領(lǐng)域里，政府和社會資本要建立一種合作關(guān)系，更進一步說，就是要建立一種合作投入、共享收益、共擔風險的機制。基礎(chǔ)設(shè)施方面包括道路、港口、機場，而公共設(shè)施主要是指的類似于停車場這類的。我們說的這種合作關(guān)系，是一種具體的投資項目上的合作。

這種項目上的合作，首先要基于合同關(guān)系，也就是我們常說的契約。另外，在狹義的政府和社會資本合作上，強調(diào)的是要共擔風險。比如說修建一條鐵路或者公路，都是有風險的。這里所謂的風險主要包括兩個方面：一個是成本擴大的風險，比如說原來的預(yù)算是這樣一個成本，而在項目建設(shè)當中可能成本又增加了，這就是一種風險。第二種風險是指收益上的風險。因為基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的這些項目在建成以后需要運營，是可以有收入的，因此在建之前就會對今后的收益有一個判斷，但問題是，運營以后的收益可能達不到預(yù)期，與預(yù)期值會有差距，這也是一種風險。而這種風險是要雙方共同分擔的。當然，除了這兩種風險外，還有其他的一些風險，比如在建設(shè)和運營中遇到了不可抗力，像自然災(zāi)害，甚至發(fā)生了戰(zhàn)爭，這些都有可能導致這個項目完全失敗。

在我國，廣義的政府和社會資本合作以及狹義的政府和社會資本合作都是存在的。其中，狹義的政府和社會資本合作是比較多的，在很多基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施的項目領(lǐng)域，都在進行著政府和社會資本合作。而廣義的政府和社會資本合作，在我國也開始逐步地推進，比如說我國現(xiàn)在正在建立的產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金。這種產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金的種類是比較多的，像已經(jīng)建立的集成電路的產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金，以及最近要建的中小企業(yè)發(fā)展基金等?，F(xiàn)在，為了提高政府資金的使用效率，這些基金都采用了政府和社會資本合作的方式。以現(xiàn)在要建的中小企業(yè)發(fā)展基金為例。假如說我們規(guī)模預(yù)期是六百億，而中央財政要投150個億，那么，其他資金怎么來呢？就要靠吸引社會資本的參與，這就屬于廣義的政府和社會資本合作。它和狹義的政府和社會資本合作的區(qū)別在哪呢？這種中小企業(yè)發(fā)展基金，不直接定項目，只是先把資金籌措過來，通過與社會資本合作，共同建立基金，選擇具體項目的時候，是委托專業(yè)機構(gòu)來進行的。而且我們說的通過項目來扶持某個企業(yè)的發(fā)展，并不是直接形成某種固定資產(chǎn)，而是形成一個企業(yè)的發(fā)展結(jié)果。而狹義的政府和社會資本合作，形成的是一些固定資產(chǎn)，比如說形成了一個港口、機場等，所以廣義和狹義的具體區(qū)別主要體現(xiàn)在這個方面。