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白景明:政府與社會(huì)資本合作:把資金用在民生所需之處

白景明

白景明 財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所副所長(zhǎng)、研究員

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今天,我談一下政府與社會(huì)資本合作這一項(xiàng)改革在我國(guó)推進(jìn)的情況、存在的問題,以及改進(jìn)的趨勢(shì)。

一、政府與社會(huì)資本合作的定義和原因

1.定義

政府和社會(huì)資本合作,英文是Public Private Partnership,簡(jiǎn)稱PPP。關(guān)于政府和社會(huì)資本合作的定義,有廣義和狹義之分。么廣義的政府和社會(huì)資本合作是指,在平等合作的基礎(chǔ)上,政府利用市場(chǎng)機(jī)制,提高政府資源利用效率,增加、改進(jìn)和優(yōu)化公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的供給,實(shí)現(xiàn)物有所值的目標(biāo)。所謂提高政府資源利用效率,就是要把政府所掌握的資金用在民生所需要的地方,同時(shí)又能以相對(duì)小的投入獲得更多的社會(huì)效益。這里所說的實(shí)現(xiàn)物有所值的目標(biāo),實(shí)際上就是指要將這些資金放到它應(yīng)該放的領(lǐng)域,讓它起到應(yīng)該起的作用。

廣義的政府和社會(huì)資本合作,體現(xiàn)在政府所掌握的預(yù)算資金使用的方方面面,不僅僅是用在項(xiàng)目支出上,還可以使用在其他的方面,比如在一些政府采購(gòu)的活動(dòng)上,也是可以有所體現(xiàn)的。狹義的政府和社會(huì)資本合作主要是指,在基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施等領(lǐng)域里,政府和社會(huì)資本要建立一種合作關(guān)系,更進(jìn)一步說,就是要建立一種合作投入、共享收益、共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的機(jī)制?;A(chǔ)設(shè)施方面包括道路、港口、機(jī)場(chǎng),而公共設(shè)施主要是指的類似于停車場(chǎng)這類的。我們說的這種合作關(guān)系,是一種具體的投資項(xiàng)目上的合作。

這種項(xiàng)目上的合作,首先要基于合同關(guān)系,也就是我們常說的契約。另外,在狹義的政府和社會(huì)資本合作上,強(qiáng)調(diào)的是要共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。比如說修建一條鐵路或者公路,都是有風(fēng)險(xiǎn)的。這里所謂的風(fēng)險(xiǎn)主要包括兩個(gè)方面:一個(gè)是成本擴(kuò)大的風(fēng)險(xiǎn),比如說原來的預(yù)算是這樣一個(gè)成本,而在項(xiàng)目建設(shè)當(dāng)中可能成本又增加了,這就是一種風(fēng)險(xiǎn)。第二種風(fēng)險(xiǎn)是指收益上的風(fēng)險(xiǎn)。因?yàn)榛A(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的這些項(xiàng)目在建成以后需要運(yùn)營(yíng),是可以有收入的,因此在建之前就會(huì)對(duì)今后的收益有一個(gè)判斷,但問題是,運(yùn)營(yíng)以后的收益可能達(dá)不到預(yù)期,與預(yù)期值會(huì)有差距,這也是一種風(fēng)險(xiǎn)。而這種風(fēng)險(xiǎn)是要雙方共同分擔(dān)的。當(dāng)然,除了這兩種風(fēng)險(xiǎn)外,還有其他的一些風(fēng)險(xiǎn),比如在建設(shè)和運(yùn)營(yíng)中遇到了不可抗力,像自然災(zāi)害,甚至發(fā)生了戰(zhàn)爭(zhēng),這些都有可能導(dǎo)致這個(gè)項(xiàng)目完全失敗。

在我國(guó),廣義的政府和社會(huì)資本合作以及狹義的政府和社會(huì)資本合作都是存在的。其中,狹義的政府和社會(huì)資本合作是比較多的,在很多基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施的項(xiàng)目領(lǐng)域,都在進(jìn)行著政府和社會(huì)資本合作。而廣義的政府和社會(huì)資本合作,在我國(guó)也開始逐步地推進(jìn),比如說我國(guó)現(xiàn)在正在建立的產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金。這種產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金的種類是比較多的,像已經(jīng)建立的集成電路的產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金,以及最近要建的中小企業(yè)發(fā)展基金等。現(xiàn)在,為了提高政府資金的使用效率,這些基金都采用了政府和社會(huì)資本合作的方式。以現(xiàn)在要建的中小企業(yè)發(fā)展基金為例。假如說我們規(guī)模預(yù)期是六百億,而中央財(cái)政要投150個(gè)億,那么,其他資金怎么來呢?就要靠吸引社會(huì)資本的參與,這就屬于廣義的政府和社會(huì)資本合作。它和狹義的政府和社會(huì)資本合作的區(qū)別在哪呢?這種中小企業(yè)發(fā)展基金,不直接定項(xiàng)目,只是先把資金籌措過來,通過與社會(huì)資本合作,共同建立基金,選擇具體項(xiàng)目的時(shí)候,是委托專業(yè)機(jī)構(gòu)來進(jìn)行的。而且我們說的通過項(xiàng)目來扶持某個(gè)企業(yè)的發(fā)展,并不是直接形成某種固定資產(chǎn),而是形成一個(gè)企業(yè)的發(fā)展結(jié)果。而狹義的政府和社會(huì)資本合作,形成的是一些固定資產(chǎn),比如說形成了一個(gè)港口、機(jī)場(chǎng)等,所以廣義和狹義的具體區(qū)別主要體現(xiàn)在這個(gè)方面。

責(zé)任編輯:田甜校對(duì):張一博最后修改:
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