二、面臨的巨大挑戰(zhàn)

聯(lián)合國取得了巨大成就，也同樣面臨巨大挑戰(zhàn)。進(jìn)入21世紀(jì)以來，國際形勢發(fā)生復(fù)雜深刻變化，聯(lián)合國發(fā)揮全球治理作用面臨前所未有的新挑戰(zhàn)。聯(lián)合國原有治理架構(gòu)已開始捉襟見肘，在全球治理中的權(quán)威與效能相對下降，由此帶來諸多復(fù)雜影響。

國際關(guān)系形態(tài)與整體國際形勢發(fā)生復(fù)雜深刻變化，全球化、多極化、信息化、文化多樣化深入發(fā)展，聯(lián)合國發(fā)揮作用的總體國際環(huán)境發(fā)生重大變化，對聯(lián)合國的體制機(jī)制和運(yùn)行原則產(chǎn)生多重挑戰(zhàn)。全球化嚴(yán)重侵蝕以主權(quán)國家為基本單位的現(xiàn)有治理秩序，并帶來諸多新型全球性挑戰(zhàn)。各國之間日益相互依賴和制約，導(dǎo)致《聯(lián)合國憲章》所強(qiáng)調(diào)的主權(quán)原則受到嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，全球金融危機(jī)、國際恐怖主義、氣候?yàn)?zāi)變，以及跨國疫病流行等新型挑戰(zhàn)客觀上要求超越傳統(tǒng)的主權(quán)國家界限與范疇。面對這些挑戰(zhàn)，聯(lián)合國等以主權(quán)國家為主體的現(xiàn)行全球治理機(jī)制應(yīng)對乏力。多極化特別是新興大國群體性崛起，造成傳統(tǒng)權(quán)力結(jié)構(gòu)平衡被打破，各方圍繞權(quán)力再分配的博弈升級，惡性競爭加劇，嚴(yán)重沖擊原有的以安理會“五常”為核心的大國協(xié)調(diào)與集體安全機(jī)制。信息化打破了主權(quán)國家及聯(lián)合國等政府間國際組織對信息以及全球治理的壟斷地位，個人、非政府組織等的影響力明顯上升，進(jìn)一步削弱現(xiàn)有治理安排。文化多樣化導(dǎo)致國際社會價(jià)值判斷的多元復(fù)雜性，西方文化、亞洲文化、伊斯蘭文化間的激蕩碰撞更趨激烈，文明間的沖突與碰撞交融成為全球政治“新疆域”[9]。

成員國的政策變化也沖擊了聯(lián)合國的地位和作用。首先，美國的單邊主義對聯(lián)合國主導(dǎo)下的多邊機(jī)制框架造成嚴(yán)重沖擊。進(jìn)入新世紀(jì)以來，作為唯一超級大國的美國自恃其強(qiáng)大實(shí)力，在聯(lián)合國強(qiáng)推單邊主義，試圖使聯(lián)合國成為服從于其霸權(quán)戰(zhàn)略需要的工具，這與《聯(lián)合國憲章》中各國平等、協(xié)商一致的大國協(xié)調(diào)和集體安全原則形成了根本矛盾，從而對聯(lián)合國信譽(yù)與權(quán)威造成巨大傷害。前聯(lián)合國秘書長加利指出，如何處理同美國的關(guān)系，是聯(lián)合國改革面臨的重大難題[10]。為逼迫聯(lián)合國就范，美國甚至把按時(shí)繳納會費(fèi)與聯(lián)合國改革相掛鉤。美國國會眾議院通過的“亨利·海德聯(lián)合國改革法案”，公開宣稱若聯(lián)合國改革不能令美滿意，將考慮逐步削減對聯(lián)合國的會費(fèi)[11]。在全球發(fā)展與安全等領(lǐng)域，美國至今拒絕參加“聯(lián)合國海洋法公約”、“京都議定書”等重大多邊機(jī)制，多次繞開聯(lián)合國我行我素，不顧國際社會反對，橫加干涉伊拉克、敘利亞、蘇丹等國際熱點(diǎn)，嚴(yán)重挑戰(zhàn)聯(lián)合國權(quán)威。

其次，在全球化、信息化沖擊下，各國國內(nèi)治理困境加劇，內(nèi)向性增大，參與、推進(jìn)全球治理的意愿和能力下降。傳統(tǒng)主權(quán)國家自上而下的垂直治理模式紛紛遭遇困境，參與全球治理的國內(nèi)根基嚴(yán)重削弱。特別是金融危機(jī)以來，美國內(nèi)貧富差距、種族矛盾、失業(yè)問題不斷擴(kuò)大或激化，多次爆發(fā)大規(guī)模社會抗議；歐盟深陷經(jīng)濟(jì)停滯與債務(wù)危機(jī)，社會極端思潮與排外情緒加大，移民問題激化，內(nèi)部分化也進(jìn)一步凸顯，英國卡梅倫政府甚至公開表示將舉行脫歐公投；新興國家普遍面臨經(jīng)濟(jì)增長速度下降，社會政治矛盾上升的壓力，俄羅斯、印度、巴西、南非等都爆發(fā)社會騷亂和動蕩，且呈“常態(tài)化”之勢。自2014年以來，全球經(jīng)濟(jì)總量前100位的國家中，30多個爆發(fā)了嚴(yán)重的社會騷亂，主權(quán)國家政府的權(quán)威受到嚴(yán)峻挑戰(zhàn)[12]。各國自顧不暇，對聯(lián)合國的支持力度下降，對參與聯(lián)合國事務(wù)、為全球治理出力的熱情和能力明顯下降。

再次，各國對聯(lián)合國改革與全球治理的看法存在根本分歧，導(dǎo)致改革實(shí)踐舉步維艱，也削弱了聯(lián)合國在全球治理中的地位。在發(fā)展問題上，廣大發(fā)展中國家強(qiáng)調(diào)重點(diǎn)推進(jìn)減貧與改善民生，而發(fā)達(dá)國家則要求將人權(quán)、良治、法治也納入未來發(fā)展議程。安全議題上，新興及發(fā)展中國家與發(fā)達(dá)國家圍繞各國是否有權(quán)以“保障國家安全或防止人道主義災(zāi)難”為由對他國實(shí)施“先發(fā)制人”的打擊，而不需事先經(jīng)由安理會同意的問題展開激烈爭論和交鋒。人權(quán)問題上，發(fā)展中與發(fā)達(dá)國家則就如何看待“保護(hù)的責(zé)任”特別是人權(quán)與主權(quán)孰輕孰重等問題僵持不下。

國際環(huán)境的總體變化、成員國的政策及矛盾分歧，均不同程度地對聯(lián)合國發(fā)揮全球治理作用構(gòu)成明顯削弱。主要表現(xiàn)在以下方面。一是面對不斷加重的全球治理需求，聯(lián)合國系統(tǒng)效能低下、職責(zé)重復(fù)、機(jī)構(gòu)重疊等現(xiàn)象日益嚴(yán)重。以聯(lián)合國大會為例，每年各方提出的議案達(dá)到數(shù)千項(xiàng)，內(nèi)容包羅萬象，不僅相互間多有重復(fù)，且討論程序冗長繁雜，難以真正聚焦國際社會普遍關(guān)注的重大和實(shí)質(zhì)性問題。前世界銀行副總裁、前聯(lián)合國改革名人小組成員伊恩·戈?duì)柕侵赋?，若不加以改革，?lián)大正面臨成為“清談館”的風(fēng)險(xiǎn)[13]。同時(shí)，聯(lián)合國系統(tǒng)的代表性與權(quán)威性下降。特別是在安理會、經(jīng)社理事會與人權(quán)理事會等核心機(jī)構(gòu)中，新興與發(fā)展中國家的代表性嚴(yán)重不足。以安理會為例，自聯(lián)合國成立以來，其成員已由最初的51個增加至193個，但安理會僅在1963年增加4個非常任理事國，占聯(lián)大成員近一半的非洲、拉美至今沒有常任理事國[14]。

二是聯(lián)合國在維護(hù)國際和平與安全中的作用受到限制和質(zhì)疑。以“五常”協(xié)調(diào)為核心的大國合作與集體安全體制是二戰(zhàn)后國際秩序的重要組成部分，但這一體制面臨內(nèi)外挑戰(zhàn)。一方面，“五常”內(nèi)部分化、矛盾嚴(yán)重。美面對中國崛起，戰(zhàn)略焦慮感加劇，不斷加大對華戰(zhàn)略圍堵規(guī)制，中美戰(zhàn)略博弈持續(xù)升溫，陷入“修昔底德陷阱”的風(fēng)險(xiǎn)上升。俄羅斯與美歐圍繞烏克蘭問題爆發(fā)冷戰(zhàn)后最激烈對峙，美歐對俄實(shí)施嚴(yán)厲制裁，雙方關(guān)系驟然跌至冰點(diǎn)。另方面，日本等一些國家不滿現(xiàn)有秩序安排，試圖改變現(xiàn)狀，使大國戰(zhàn)略競爭的風(fēng)險(xiǎn)與不確定性凸顯。安倍加緊修憲、強(qiáng)化軍備，公開否認(rèn)《開羅宣言》、《波茨坦公告》是現(xiàn)有國際秩序的重要基礎(chǔ)，中日因歷史問題與領(lǐng)土爭端的博弈升級。隨著實(shí)力的增長和國際影響力擴(kuò)大，印度、巴西、南非等新興大國也對“五常”體制產(chǎn)生不滿，謀求躋身常任理事國行列。

三是聯(lián)合國主導(dǎo)下的全球性多邊發(fā)展議程推進(jìn)艱難。聯(lián)合國“千年發(fā)展議程”中發(fā)達(dá)國家的援助承諾至今僅落實(shí)不到一半，超過1億人仍生活在極端貧困中，受糧食問題困擾的人口超過8.5億[15]。目前圍繞“2015后發(fā)展議程”，發(fā)達(dá)與發(fā)展中國家分歧嚴(yán)重。發(fā)達(dá)國家要求在“千年發(fā)展目標(biāo)”基礎(chǔ)上制定更高標(biāo)準(zhǔn)的“可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)”，同時(shí)強(qiáng)化對目標(biāo)落實(shí)的核查監(jiān)督。而以印度為代表的發(fā)展中國家則因“千年發(fā)展目標(biāo)”諸多條款尚未落實(shí)，特別是發(fā)達(dá)國家援助承諾仍未完全到位，主張?jiān)谕苿?ldquo;2015后發(fā)展議程”談判同時(shí)，續(xù)推“千年發(fā)展目標(biāo)”落實(shí)，未來發(fā)展議程應(yīng)更多完善補(bǔ)充“千年發(fā)展目標(biāo)”。由于各國普遍不愿在談判中做出實(shí)質(zhì)讓步，要達(dá)成新的具有約束力的全球多邊發(fā)展議程仍存較大變數(shù)。

四是熱點(diǎn)議題失控，各種全球挑戰(zhàn)集中涌現(xiàn)，全球治理需求與治理能力間的差距日益凸顯。金融安全、網(wǎng)絡(luò)安全、反恐、氣候變化、疫病防控等新型挑戰(zhàn)層出不窮、防不勝防，以聯(lián)合國為核心的全球多邊治理機(jī)制力不從心。金融危機(jī)深刻折射現(xiàn)有國際金融經(jīng)濟(jì)秩序已難以確保全球經(jīng)濟(jì)有序運(yùn)行。2008年美國次貸危機(jī)最終演變升級為全球危機(jī)，其深層原因是各國金融機(jī)構(gòu)間聯(lián)系日趨密切，而相應(yīng)的跨國規(guī)范與治理機(jī)制卻遠(yuǎn)未跟上。全球網(wǎng)絡(luò)虛擬社會空前發(fā)展，各種國際網(wǎng)絡(luò)犯罪和攻擊的危害日益增大，但聯(lián)合國至今未能建立起負(fù)責(zé)國際網(wǎng)絡(luò)安全的全球治理機(jī)制。美國甚至不顧發(fā)展中國家要求，公開反對聯(lián)合國等政府間機(jī)制主導(dǎo)網(wǎng)絡(luò)治理，以維護(hù)其網(wǎng)絡(luò)霸權(quán)。“伊斯蘭國”異軍突起，國際反恐效果不彰。安理會雖通過反恐決議，但囿于各國各自利益考量，聯(lián)合反恐虛多實(shí)少，難有實(shí)質(zhì)成效。氣候治理困難重重，美歐公開質(zhì)疑聯(lián)合國倡導(dǎo)的“共同但有區(qū)別的責(zé)任”原則，不愿做出更大援助與減排承諾，加深發(fā)展中國家與發(fā)達(dá)國家分裂。埃博拉等跨國疫情日趨嚴(yán)重，人口與跨國流動增多使病毒變異與傳播不斷加快，但聯(lián)合國與世衛(wèi)組織在信息共享、危機(jī)應(yīng)對等機(jī)制建設(shè)上仍嚴(yán)重滯后。