原題：聯(lián)合國改革與全球治理的未來

2015年是二戰(zhàn)結(jié)束與聯(lián)合國成立70周年。70年來，國際關系風云變幻，聯(lián)合國始終在維護國際關系總體和平穩(wěn)定與推進全球治理中發(fā)揮著核心作用。隨著世界形勢的變化，全球治理正面臨著新的挑戰(zhàn)和壓力，并對聯(lián)合國改革提出了新的要求。本文梳理和分析了聯(lián)合國自成立以來，為適應全球治理與國際形勢發(fā)展需要，所進行的一系列改革與創(chuàng)新，剖析了當前聯(lián)合國在推動全球治理中所面臨的新形勢，在此基礎上展望聯(lián)合國改革與全球治理的未來。

一、過往70年的成果

盡管全球治理的概念[1]出現(xiàn)較晚，但自聯(lián)合國成立以來，就一直承擔著全球治理的職責，是全球治理中最重要的國際多邊組織。《聯(lián)合國憲章》明確將促進國際和平與發(fā)展作為宗旨，其所倡導的合作、平等、和平、公正等理念，也成為當代國際社會深化全球治理所秉持的基本價值觀與原則。前聯(lián)合國秘書長安南指出，在全球化時代，只有聯(lián)合國這樣的全球性組織才具有推進全球治理、使“所有人受惠于全球化的能力與合法性”[2]。聯(lián)合國建立了以安理會、經(jīng)社理事會、人權理事會、國際法院、聯(lián)大和秘書處六大機構為核心，世界銀行、國際貨幣基金組織、世界衛(wèi)生組織、國際糧農(nóng)組織、教科文組織等10余個專門機構為支撐的一整套全球治理的多邊機制安排，幾乎覆蓋了全球治理的方方面面。同時，聯(lián)合國還與各類區(qū)域國際組織、非政府組織、私營部門等建立了廣泛的協(xié)作與咨商關系，被譽為“全球公共事務管理的核心”[3]。在70年的發(fā)展歷程中，為適應全球治理與國際形勢發(fā)展的需求，聯(lián)合國曾進行了多次調(diào)整創(chuàng)新，并取得了歷史性的重要成果。

一是不斷調(diào)整和完善以安理會“五常”為核心的集體安全與大國協(xié)調(diào)機制，維護了世界的總體和平與穩(wěn)定。集體安全與大國協(xié)調(diào)機制是國際社會吸取國聯(lián)失敗和二戰(zhàn)經(jīng)驗教訓的產(chǎn)物，它為主要大國間強化磋商協(xié)調(diào)、共同管控國際與地區(qū)熱點、防止大國戰(zhàn)爭重演提供了重要平臺。自成立以來，聯(lián)合國主要從三個方面不斷鞏固其主導下的集體安全體制。首先，強化以安理會為平臺的大國經(jīng)常性磋商機制。目前安理會各理事國均設有常駐代表，可根據(jù)實際情況隨時或定期就國際和平與安全問題進行磋商。安理會“五常”間每年可就重大國際問題舉行190次左右的磋商[4]。這大大增強了“五常”間的溝通與協(xié)調(diào)力度。其次，創(chuàng)設和發(fā)展國際維和機制。二戰(zhàn)結(jié)束初期面對美蘇嚴重對抗，聯(lián)合國提出建立以“中立、所在國同意、非自衛(wèi)情況下不使用武力”為基本原則，以“調(diào)節(jié)沖突和監(jiān)督?；?rdquo;為主要目標的國際維和機制。其在一定程度上滿足了《聯(lián)合國憲章》對集體安全機制的設想，也在蘇聯(lián)和發(fā)展中國家要求下，對聯(lián)合國干預設立一系列先決條件，以照顧各方利益訴求，從而為聯(lián)合國在大國夾縫中發(fā)揮協(xié)調(diào)作用奠定了基礎。同時，針對安理會因大國對立往往難以達成一致的情況，著力強化以聯(lián)合國秘書長和秘書處為中心的國際沖突斡旋與調(diào)解機制，先后在緩和中東戰(zhàn)爭、兩伊沖突，以及敘利亞化學武器問題等熱點中起到重要作用。自1948年至今，聯(lián)合國已開展維和活動71項，正在持續(xù)的維和行動16項，115國參與維和行動，參與維和人員達10.5萬余人[5]。冷戰(zhàn)結(jié)束后，特別是進入新世紀以來，在安南與潘基文兩任秘書長推動下，維和重點開始從處理國家間沖突擴展到一些主權國家的內(nèi)部矛盾。同時維和主體也向多元化發(fā)展，主要參與者從美、英、法、俄、中、日等大國逐步擴展至加拿大、澳大利亞、巴基斯坦等中小國家，功能從維持和平拓展到建設和平。第三，積極提升安理會的權威與效能。安理會自成立之初，就存在代表性不足的爭議。早在1945年6月的舊金山制憲會議上，許多中小國家就提出安理會代表性不足的問題。1963年，針對大批新獨立發(fā)展中國家加入聯(lián)合國，聯(lián)大通過決議將安理會非常任理事國席位由6個擴大至10個，以擴大新獨立發(fā)展中國家的發(fā)言權。此后，有關安理會改革的問題一直被列入各屆聯(lián)大議程。冷戰(zhàn)后，聯(lián)合國還成立專門工作組探討如何進一步推進安理會改革，并于2009年2月啟動政府間談判。目前安理會改革主要涉及擴容、改善安理會與聯(lián)大關系、地區(qū)代表性、安理會工作方法，以及是否限制否決權等五大問題。

二是逐步構建起聯(lián)合國主導下的全球多邊發(fā)展安排與框架，大致可分為四個階段。第一個階段是二戰(zhàn)結(jié)束至20世紀70年代，主要是針對二戰(zhàn)后新獨立發(fā)展中國家普遍面臨的發(fā)展難題，著力幫助它們實現(xiàn)經(jīng)濟社會獨立發(fā)展。1954年聯(lián)合國秘書長賴伊任命三人專家小組研究如何推進改革，提出要加大對發(fā)展問題的投入。1961年聯(lián)大正式通過決議《聯(lián)合國發(fā)展十年：國際合作方案》，強調(diào)國際社會有義務幫助新獨立的發(fā)展中國家建立起自主的國民經(jīng)濟體系。根據(jù)聯(lián)合國統(tǒng)計，僅從20世紀60年代初至70年代，聯(lián)合國先后通過500多個發(fā)展項目，為83個發(fā)展中國家提供了數(shù)十億美元的援助[6]。這一時期的另一個顯著成果是通過了聯(lián)合國《經(jīng)濟、社會、文化權利公約》，從法理上首次明確發(fā)展中國家的發(fā)展權。第二個階段從20世紀70年代末至冷戰(zhàn)結(jié)束前。聯(lián)合國針對各國特別是發(fā)展中國家遭遇的各種新問題，首次提出可持續(xù)發(fā)展的概念，強調(diào)經(jīng)濟、社會要實現(xiàn)協(xié)調(diào)、共同發(fā)展。在此基礎上，聯(lián)合國還初步提出衡量各國可持續(xù)發(fā)展的具體指標：經(jīng)濟增長；減少貧富差距；改革不合理的國際經(jīng)濟、金融及貿(mào)易機制；健全各國宏觀經(jīng)濟治理；強化國際發(fā)展合作；促進最不發(fā)達國家發(fā)展。由于種種原因，聯(lián)合國所提出的發(fā)展目標大都沒有實現(xiàn)，但這些新的理念和實踐為日后聯(lián)合國主導制定“千年發(fā)展目標”與“2015后發(fā)展議程”提供了寶貴的經(jīng)驗。第三階段從20世紀90年代初冷戰(zhàn)結(jié)束至21世紀初。面對國際關系與全球治理的新形勢，特別是發(fā)展問題和非傳統(tǒng)議題重要性上升，聯(lián)合國推動通過了《21世紀議程》、《聯(lián)合國氣候變化框架公約》、《里約環(huán)境與發(fā)展宣言》等具有歷史意義的重要文件，首次提出經(jīng)濟發(fā)展、環(huán)境保護和社會發(fā)展是實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的三根支柱，并在加利與安南兩任秘書長的努力下，著手制定全球“千年發(fā)展目標”，強調(diào)聯(lián)合國要在發(fā)展問題的全球治理框架內(nèi)扮演“中心角色”。在2000年召開的聯(lián)合國千年峰會上，與會代表一致通過《千年宣言》，宣示要共同推進全球發(fā)展問題的治理，并從八個方面詳細列出了人類所面臨的治理任務，即建立包容、以發(fā)展為指向的共同價值觀和原則；國際安全和裁軍；消除貧困和推進增長；保護環(huán)境；人權、民主和善政；保護弱勢群體；推動非洲發(fā)展；加強聯(lián)合國[7]。這是聯(lián)合國首次制定的全面、系統(tǒng)的全球發(fā)展目標體系和議程，具有重要的歷史意義。第四階段從21世紀初至今，針對“千年發(fā)展目標”實施過程中的經(jīng)驗和教訓，聯(lián)合國積極推動制定“2015后發(fā)展議程”，其所涉及的領域更加系統(tǒng)、全面，提出了共同維護糧食安全、資源安全、能源安全、健全各國醫(yī)療保障體系等新的發(fā)展目標，同時關注重點從促進各個國家的均衡發(fā)展擴展到實現(xiàn)人的全面發(fā)展。

三是強化人權監(jiān)督與保護，建立以聯(lián)合國為核心的國際人權多邊治理機制。二戰(zhàn)后，面對納粹德國殘酷迫害猶太人等人權罪行，聯(lián)合國1948年通過被稱為“國際人權憲章”的《世界人權宣言》，宣布將推進人權事務作為聯(lián)合國多邊治理機制的重要內(nèi)容。但由于《世界人權宣言》濃重的西方色彩，聯(lián)合國于1966年通過《公民權利和政治權利國際公約》，首次明確各國特別是新獨立的發(fā)展中國家擁有自決權等集體人權，以及選擇適合本國國情發(fā)展道路和民主模式的權利。從20世紀60年代至80年代中后期，聯(lián)合國進一步以《世界人權宣言》與《公民權利和政治權利國際公約》等文件為基礎，建立起一系列人權機制，落實反對歧視婦女、保護兒童、禁止歧視移民、反對酷刑等國際公約。冷戰(zhàn)結(jié)束后，針對在盧旺達、前南斯拉夫等地區(qū)發(fā)生的大規(guī)模人道主義災難，聯(lián)合國積極推動人權事務“主流化”（即推動人權與安全、發(fā)展共同成為聯(lián)合國的三大主要職能），在1997年發(fā)表的《革新聯(lián)合國：改革方案》中，明確指出要使人權同發(fā)展、安全等問題共同成為“聯(lián)合國的主要任務”[8]。進入新世紀以來，聯(lián)合國全面推進落實人權“主流化”，將原屬于經(jīng)社理事會的人權委員會獨立出來，成立同安理會、經(jīng)社理事會并立的人權理事會。而美國等西方國家也提出“保護的責任”等理念，但因過分強調(diào)人權高于主權，受到國際社會普遍質(zhì)疑。

綜上所述，聯(lián)合國成立70年來，雖然歷經(jīng)了各個歷史時期重大變化的影響和沖擊，受到各種各樣的質(zhì)疑和干擾，但已逐步在全球發(fā)展、人權和安全領域建立起較為完備的治理機制與伙伴關系網(wǎng)絡，為繼續(xù)承擔全球治理的重任奠定了深厚基礎。