原題：聯(lián)合國(guó)改革與全球治理的未來(lái)

2015年是二戰(zhàn)結(jié)束與聯(lián)合國(guó)成立70周年。70年來(lái)，國(guó)際關(guān)系風(fēng)云變幻，聯(lián)合國(guó)始終在維護(hù)國(guó)際關(guān)系總體和平穩(wěn)定與推進(jìn)全球治理中發(fā)揮著核心作用。隨著世界形勢(shì)的變化，全球治理正面臨著新的挑戰(zhàn)和壓力，并對(duì)聯(lián)合國(guó)改革提出了新的要求。本文梳理和分析了聯(lián)合國(guó)自成立以來(lái)，為適應(yīng)全球治理與國(guó)際形勢(shì)發(fā)展需要，所進(jìn)行的一系列改革與創(chuàng)新，剖析了當(dāng)前聯(lián)合國(guó)在推動(dòng)全球治理中所面臨的新形勢(shì)，在此基礎(chǔ)上展望聯(lián)合國(guó)改革與全球治理的未來(lái)。

一、過(guò)往70年的成果

盡管全球治理的概念[1]出現(xiàn)較晚，但自聯(lián)合國(guó)成立以來(lái)，就一直承擔(dān)著全球治理的職責(zé)，是全球治理中最重要的國(guó)際多邊組織?！堵?lián)合國(guó)憲章》明確將促進(jìn)國(guó)際和平與發(fā)展作為宗旨，其所倡導(dǎo)的合作、平等、和平、公正等理念，也成為當(dāng)代國(guó)際社會(huì)深化全球治理所秉持的基本價(jià)值觀與原則。前聯(lián)合國(guó)秘書長(zhǎng)安南指出，在全球化時(shí)代，只有聯(lián)合國(guó)這樣的全球性組織才具有推進(jìn)全球治理、使“所有人受惠于全球化的能力與合法性”[2]。聯(lián)合國(guó)建立了以安理會(huì)、經(jīng)社理事會(huì)、人權(quán)理事會(huì)、國(guó)際法院、聯(lián)大和秘書處六大機(jī)構(gòu)為核心，世界銀行、國(guó)際貨幣基金組織、世界衛(wèi)生組織、國(guó)際糧農(nóng)組織、教科文組織等10余個(gè)專門機(jī)構(gòu)為支撐的一整套全球治理的多邊機(jī)制安排，幾乎覆蓋了全球治理的方方面面。同時(shí)，聯(lián)合國(guó)還與各類區(qū)域國(guó)際組織、非政府組織、私營(yíng)部門等建立了廣泛的協(xié)作與咨商關(guān)系，被譽(yù)為“全球公共事務(wù)管理的核心”[3]。在70年的發(fā)展歷程中，為適應(yīng)全球治理與國(guó)際形勢(shì)發(fā)展的需求，聯(lián)合國(guó)曾進(jìn)行了多次調(diào)整創(chuàng)新，并取得了歷史性的重要成果。

一是不斷調(diào)整和完善以安理會(huì)“五常”為核心的集體安全與大國(guó)協(xié)調(diào)機(jī)制，維護(hù)了世界的總體和平與穩(wěn)定。集體安全與大國(guó)協(xié)調(diào)機(jī)制是國(guó)際社會(huì)吸取國(guó)聯(lián)失敗和二戰(zhàn)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的產(chǎn)物，它為主要大國(guó)間強(qiáng)化磋商協(xié)調(diào)、共同管控國(guó)際與地區(qū)熱點(diǎn)、防止大國(guó)戰(zhàn)爭(zhēng)重演提供了重要平臺(tái)。自成立以來(lái)，聯(lián)合國(guó)主要從三個(gè)方面不斷鞏固其主導(dǎo)下的集體安全體制。首先，強(qiáng)化以安理會(huì)為平臺(tái)的大國(guó)經(jīng)常性磋商機(jī)制。目前安理會(huì)各理事國(guó)均設(shè)有常駐代表，可根據(jù)實(shí)際情況隨時(shí)或定期就國(guó)際和平與安全問(wèn)題進(jìn)行磋商。安理會(huì)“五常”間每年可就重大國(guó)際問(wèn)題舉行190次左右的磋商[4]。這大大增強(qiáng)了“五常”間的溝通與協(xié)調(diào)力度。其次，創(chuàng)設(shè)和發(fā)展國(guó)際維和機(jī)制。二戰(zhàn)結(jié)束初期面對(duì)美蘇嚴(yán)重對(duì)抗，聯(lián)合國(guó)提出建立以“中立、所在國(guó)同意、非自衛(wèi)情況下不使用武力”為基本原則，以“調(diào)節(jié)沖突和監(jiān)督?；?rdquo;為主要目標(biāo)的國(guó)際維和機(jī)制。其在一定程度上滿足了《聯(lián)合國(guó)憲章》對(duì)集體安全機(jī)制的設(shè)想，也在蘇聯(lián)和發(fā)展中國(guó)家要求下，對(duì)聯(lián)合國(guó)干預(yù)設(shè)立一系列先決條件，以照顧各方利益訴求，從而為聯(lián)合國(guó)在大國(guó)夾縫中發(fā)揮協(xié)調(diào)作用奠定了基礎(chǔ)。同時(shí)，針對(duì)安理會(huì)因大國(guó)對(duì)立往往難以達(dá)成一致的情況，著力強(qiáng)化以聯(lián)合國(guó)秘書長(zhǎng)和秘書處為中心的國(guó)際沖突斡旋與調(diào)解機(jī)制，先后在緩和中東戰(zhàn)爭(zhēng)、兩伊沖突，以及敘利亞化學(xué)武器問(wèn)題等熱點(diǎn)中起到重要作用。自1948年至今，聯(lián)合國(guó)已開展維和活動(dòng)71項(xiàng)，正在持續(xù)的維和行動(dòng)16項(xiàng)，115國(guó)參與維和行動(dòng)，參與維和人員達(dá)10.5萬(wàn)余人[5]。冷戰(zhàn)結(jié)束后，特別是進(jìn)入新世紀(jì)以來(lái)，在安南與潘基文兩任秘書長(zhǎng)推動(dòng)下，維和重點(diǎn)開始從處理國(guó)家間沖突擴(kuò)展到一些主權(quán)國(guó)家的內(nèi)部矛盾。同時(shí)維和主體也向多元化發(fā)展，主要參與者從美、英、法、俄、中、日等大國(guó)逐步擴(kuò)展至加拿大、澳大利亞、巴基斯坦等中小國(guó)家，功能從維持和平拓展到建設(shè)和平。第三，積極提升安理會(huì)的權(quán)威與效能。安理會(huì)自成立之初，就存在代表性不足的爭(zhēng)議。早在1945年6月的舊金山制憲會(huì)議上，許多中小國(guó)家就提出安理會(huì)代表性不足的問(wèn)題。1963年，針對(duì)大批新獨(dú)立發(fā)展中國(guó)家加入聯(lián)合國(guó)，聯(lián)大通過(guò)決議將安理會(huì)非常任理事國(guó)席位由6個(gè)擴(kuò)大至10個(gè)，以擴(kuò)大新獨(dú)立發(fā)展中國(guó)家的發(fā)言權(quán)。此后，有關(guān)安理會(huì)改革的問(wèn)題一直被列入各屆聯(lián)大議程。冷戰(zhàn)后，聯(lián)合國(guó)還成立專門工作組探討如何進(jìn)一步推進(jìn)安理會(huì)改革，并于2009年2月啟動(dòng)政府間談判。目前安理會(huì)改革主要涉及擴(kuò)容、改善安理會(huì)與聯(lián)大關(guān)系、地區(qū)代表性、安理會(huì)工作方法，以及是否限制否決權(quán)等五大問(wèn)題。

二是逐步構(gòu)建起聯(lián)合國(guó)主導(dǎo)下的全球多邊發(fā)展安排與框架，大致可分為四個(gè)階段。第一個(gè)階段是二戰(zhàn)結(jié)束至20世紀(jì)70年代，主要是針對(duì)二戰(zhàn)后新獨(dú)立發(fā)展中國(guó)家普遍面臨的發(fā)展難題，著力幫助它們實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)獨(dú)立發(fā)展。1954年聯(lián)合國(guó)秘書長(zhǎng)賴伊任命三人專家小組研究如何推進(jìn)改革，提出要加大對(duì)發(fā)展問(wèn)題的投入。1961年聯(lián)大正式通過(guò)決議《聯(lián)合國(guó)發(fā)展十年：國(guó)際合作方案》，強(qiáng)調(diào)國(guó)際社會(huì)有義務(wù)幫助新獨(dú)立的發(fā)展中國(guó)家建立起自主的國(guó)民經(jīng)濟(jì)體系。根據(jù)聯(lián)合國(guó)統(tǒng)計(jì)，僅從20世紀(jì)60年代初至70年代，聯(lián)合國(guó)先后通過(guò)500多個(gè)發(fā)展項(xiàng)目，為83個(gè)發(fā)展中國(guó)家提供了數(shù)十億美元的援助[6]。這一時(shí)期的另一個(gè)顯著成果是通過(guò)了聯(lián)合國(guó)《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化權(quán)利公約》，從法理上首次明確發(fā)展中國(guó)家的發(fā)展權(quán)。第二個(gè)階段從20世紀(jì)70年代末至冷戰(zhàn)結(jié)束前。聯(lián)合國(guó)針對(duì)各國(guó)特別是發(fā)展中國(guó)家遭遇的各種新問(wèn)題，首次提出可持續(xù)發(fā)展的概念，強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)要實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)、共同發(fā)展。在此基礎(chǔ)上，聯(lián)合國(guó)還初步提出衡量各國(guó)可持續(xù)發(fā)展的具體指標(biāo)：經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)；減少貧富差距；改革不合理的國(guó)際經(jīng)濟(jì)、金融及貿(mào)易機(jī)制；健全各國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)治理；強(qiáng)化國(guó)際發(fā)展合作；促進(jìn)最不發(fā)達(dá)國(guó)家發(fā)展。由于種種原因，聯(lián)合國(guó)所提出的發(fā)展目標(biāo)大都沒(méi)有實(shí)現(xiàn)，但這些新的理念和實(shí)踐為日后聯(lián)合國(guó)主導(dǎo)制定“千年發(fā)展目標(biāo)”與“2015后發(fā)展議程”提供了寶貴的經(jīng)驗(yàn)。第三階段從20世紀(jì)90年代初冷戰(zhàn)結(jié)束至21世紀(jì)初。面對(duì)國(guó)際關(guān)系與全球治理的新形勢(shì)，特別是發(fā)展問(wèn)題和非傳統(tǒng)議題重要性上升，聯(lián)合國(guó)推動(dòng)通過(guò)了《21世紀(jì)議程》、《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》、《里約環(huán)境與發(fā)展宣言》等具有歷史意義的重要文件，首次提出經(jīng)濟(jì)發(fā)展、環(huán)境保護(hù)和社會(huì)發(fā)展是實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的三根支柱，并在加利與安南兩任秘書長(zhǎng)的努力下，著手制定全球“千年發(fā)展目標(biāo)”，強(qiáng)調(diào)聯(lián)合國(guó)要在發(fā)展問(wèn)題的全球治理框架內(nèi)扮演“中心角色”。在2000年召開的聯(lián)合國(guó)千年峰會(huì)上，與會(huì)代表一致通過(guò)《千年宣言》，宣示要共同推進(jìn)全球發(fā)展問(wèn)題的治理，并從八個(gè)方面詳細(xì)列出了人類所面臨的治理任務(wù)，即建立包容、以發(fā)展為指向的共同價(jià)值觀和原則；國(guó)際安全和裁軍；消除貧困和推進(jìn)增長(zhǎng)；保護(hù)環(huán)境；人權(quán)、民主和善政；保護(hù)弱勢(shì)群體；推動(dòng)非洲發(fā)展；加強(qiáng)聯(lián)合國(guó)[7]。這是聯(lián)合國(guó)首次制定的全面、系統(tǒng)的全球發(fā)展目標(biāo)體系和議程，具有重要的歷史意義。第四階段從21世紀(jì)初至今，針對(duì)“千年發(fā)展目標(biāo)”實(shí)施過(guò)程中的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，聯(lián)合國(guó)積極推動(dòng)制定“2015后發(fā)展議程”，其所涉及的領(lǐng)域更加系統(tǒng)、全面，提出了共同維護(hù)糧食安全、資源安全、能源安全、健全各國(guó)醫(yī)療保障體系等新的發(fā)展目標(biāo)，同時(shí)關(guān)注重點(diǎn)從促進(jìn)各個(gè)國(guó)家的均衡發(fā)展擴(kuò)展到實(shí)現(xiàn)人的全面發(fā)展。

三是強(qiáng)化人權(quán)監(jiān)督與保護(hù)，建立以聯(lián)合國(guó)為核心的國(guó)際人權(quán)多邊治理機(jī)制。二戰(zhàn)后，面對(duì)納粹德國(guó)殘酷迫害猶太人等人權(quán)罪行，聯(lián)合國(guó)1948年通過(guò)被稱為“國(guó)際人權(quán)憲章”的《世界人權(quán)宣言》，宣布將推進(jìn)人權(quán)事務(wù)作為聯(lián)合國(guó)多邊治理機(jī)制的重要內(nèi)容。但由于《世界人權(quán)宣言》濃重的西方色彩，聯(lián)合國(guó)于1966年通過(guò)《公民權(quán)利和政治權(quán)利國(guó)際公約》，首次明確各國(guó)特別是新獨(dú)立的發(fā)展中國(guó)家擁有自決權(quán)等集體人權(quán)，以及選擇適合本國(guó)國(guó)情發(fā)展道路和民主模式的權(quán)利。從20世紀(jì)60年代至80年代中后期，聯(lián)合國(guó)進(jìn)一步以《世界人權(quán)宣言》與《公民權(quán)利和政治權(quán)利國(guó)際公約》等文件為基礎(chǔ)，建立起一系列人權(quán)機(jī)制，落實(shí)反對(duì)歧視婦女、保護(hù)兒童、禁止歧視移民、反對(duì)酷刑等國(guó)際公約。冷戰(zhàn)結(jié)束后，針對(duì)在盧旺達(dá)、前南斯拉夫等地區(qū)發(fā)生的大規(guī)模人道主義災(zāi)難，聯(lián)合國(guó)積極推動(dòng)人權(quán)事務(wù)“主流化”（即推動(dòng)人權(quán)與安全、發(fā)展共同成為聯(lián)合國(guó)的三大主要職能），在1997年發(fā)表的《革新聯(lián)合國(guó)：改革方案》中，明確指出要使人權(quán)同發(fā)展、安全等問(wèn)題共同成為“聯(lián)合國(guó)的主要任務(wù)”[8]。進(jìn)入新世紀(jì)以來(lái)，聯(lián)合國(guó)全面推進(jìn)落實(shí)人權(quán)“主流化”，將原屬于經(jīng)社理事會(huì)的人權(quán)委員會(huì)獨(dú)立出來(lái)，成立同安理會(huì)、經(jīng)社理事會(huì)并立的人權(quán)理事會(huì)。而美國(guó)等西方國(guó)家也提出“保護(hù)的責(zé)任”等理念，但因過(guò)分強(qiáng)調(diào)人權(quán)高于主權(quán)，受到國(guó)際社會(huì)普遍質(zhì)疑。

綜上所述，聯(lián)合國(guó)成立70年來(lái)，雖然歷經(jīng)了各個(gè)歷史時(shí)期重大變化的影響和沖擊，受到各種各樣的質(zhì)疑和干擾，但已逐步在全球發(fā)展、人權(quán)和安全領(lǐng)域建立起較為完備的治理機(jī)制與伙伴關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，為繼續(xù)承擔(dān)全球治理的重任奠定了深厚基礎(chǔ)。