原題:聯(lián)合國改革與全球治理的未來
2015年是二戰(zhàn)結(jié)束與聯(lián)合國成立70周年。70年來,國際關系風云變幻,聯(lián)合國始終在維護國際關系總體和平穩(wěn)定與推進全球治理中發(fā)揮著核心作用。隨著世界形勢的變化,全球治理正面臨著新的挑戰(zhàn)和壓力,并對聯(lián)合國改革提出了新的要求。本文梳理和分析了聯(lián)合國自成立以來,為適應全球治理與國際形勢發(fā)展需要,所進行的一系列改革與創(chuàng)新,剖析了當前聯(lián)合國在推動全球治理中所面臨的新形勢,在此基礎上展望聯(lián)合國改革與全球治理的未來。
一、過往70年的成果
盡管全球治理的概念[1]出現(xiàn)較晚,但自聯(lián)合國成立以來,就一直承擔著全球治理的職責,是全球治理中最重要的國際多邊組織。《聯(lián)合國憲章》明確將促進國際和平與發(fā)展作為宗旨,其所倡導的合作、平等、和平、公正等理念,也成為當代國際社會深化全球治理所秉持的基本價值觀與原則。前聯(lián)合國秘書長安南指出,在全球化時代,只有聯(lián)合國這樣的全球性組織才具有推進全球治理、使“所有人受惠于全球化的能力與合法性”[2]。聯(lián)合國建立了以安理會、經(jīng)社理事會、人權理事會、國際法院、聯(lián)大和秘書處六大機構為核心,世界銀行、國際貨幣基金組織、世界衛(wèi)生組織、國際糧農(nóng)組織、教科文組織等10余個專門機構為支撐的一整套全球治理的多邊機制安排,幾乎覆蓋了全球治理的方方面面。同時,聯(lián)合國還與各類區(qū)域國際組織、非政府組織、私營部門等建立了廣泛的協(xié)作與咨商關系,被譽為“全球公共事務管理的核心”[3]。在70年的發(fā)展歷程中,為適應全球治理與國際形勢發(fā)展的需求,聯(lián)合國曾進行了多次調(diào)整創(chuàng)新,并取得了歷史性的重要成果。
一是不斷調(diào)整和完善以安理會“五常”為核心的集體安全與大國協(xié)調(diào)機制,維護了世界的總體和平與穩(wěn)定。集體安全與大國協(xié)調(diào)機制是國際社會吸取國聯(lián)失敗和二戰(zhàn)經(jīng)驗教訓的產(chǎn)物,它為主要大國間強化磋商協(xié)調(diào)、共同管控國際與地區(qū)熱點、防止大國戰(zhàn)爭重演提供了重要平臺。自成立以來,聯(lián)合國主要從三個方面不斷鞏固其主導下的集體安全體制。首先,強化以安理會為平臺的大國經(jīng)常性磋商機制。目前安理會各理事國均設有常駐代表,可根據(jù)實際情況隨時或定期就國際和平與安全問題進行磋商。安理會“五常”間每年可就重大國際問題舉行190次左右的磋商[4]。這大大增強了“五常”間的溝通與協(xié)調(diào)力度。其次,創(chuàng)設和發(fā)展國際維和機制。二戰(zhàn)結(jié)束初期面對美蘇嚴重對抗,聯(lián)合國提出建立以“中立、所在國同意、非自衛(wèi)情況下不使用武力”為基本原則,以“調(diào)節(jié)沖突和監(jiān)督?;?rdquo;為主要目標的國際維和機制。其在一定程度上滿足了《聯(lián)合國憲章》對集體安全機制的設想,也在蘇聯(lián)和發(fā)展中國家要求下,對聯(lián)合國干預設立一系列先決條件,以照顧各方利益訴求,從而為聯(lián)合國在大國夾縫中發(fā)揮協(xié)調(diào)作用奠定了基礎。同時,針對安理會因大國對立往往難以達成一致的情況,著力強化以聯(lián)合國秘書長和秘書處為中心的國際沖突斡旋與調(diào)解機制,先后在緩和中東戰(zhàn)爭、兩伊沖突,以及敘利亞化學武器問題等熱點中起到重要作用。自1948年至今,聯(lián)合國已開展維和活動71項,正在持續(xù)的維和行動16項,115國參與維和行動,參與維和人員達10.5萬余人[5]。冷戰(zhàn)結(jié)束后,特別是進入新世紀以來,在安南與潘基文兩任秘書長推動下,維和重點開始從處理國家間沖突擴展到一些主權國家的內(nèi)部矛盾。同時維和主體也向多元化發(fā)展,主要參與者從美、英、法、俄、中、日等大國逐步擴展至加拿大、澳大利亞、巴基斯坦等中小國家,功能從維持和平拓展到建設和平。第三,積極提升安理會的權威與效能。安理會自成立之初,就存在代表性不足的爭議。早在1945年6月的舊金山制憲會議上,許多中小國家就提出安理會代表性不足的問題。1963年,針對大批新獨立發(fā)展中國家加入聯(lián)合國,聯(lián)大通過決議將安理會非常任理事國席位由6個擴大至10個,以擴大新獨立發(fā)展中國家的發(fā)言權。此后,有關安理會改革的問題一直被列入各屆聯(lián)大議程。冷戰(zhàn)后,聯(lián)合國還成立專門工作組探討如何進一步推進安理會改革,并于2009年2月啟動政府間談判。目前安理會改革主要涉及擴容、改善安理會與聯(lián)大關系、地區(qū)代表性、安理會工作方法,以及是否限制否決權等五大問題。
二是逐步構建起聯(lián)合國主導下的全球多邊發(fā)展安排與框架,大致可分為四個階段。第一個階段是二戰(zhàn)結(jié)束至20世紀70年代,主要是針對二戰(zhàn)后新獨立發(fā)展中國家普遍面臨的發(fā)展難題,著力幫助它們實現(xiàn)經(jīng)濟社會獨立發(fā)展。1954年聯(lián)合國秘書長賴伊任命三人專家小組研究如何推進改革,提出要加大對發(fā)展問題的投入。1961年聯(lián)大正式通過決議《聯(lián)合國發(fā)展十年:國際合作方案》,強調(diào)國際社會有義務幫助新獨立的發(fā)展中國家建立起自主的國民經(jīng)濟體系。根據(jù)聯(lián)合國統(tǒng)計,僅從20世紀60年代初至70年代,聯(lián)合國先后通過500多個發(fā)展項目,為83個發(fā)展中國家提供了數(shù)十億美元的援助[6]。這一時期的另一個顯著成果是通過了聯(lián)合國《經(jīng)濟、社會、文化權利公約》,從法理上首次明確發(fā)展中國家的發(fā)展權。第二個階段從20世紀70年代末至冷戰(zhàn)結(jié)束前。聯(lián)合國針對各國特別是發(fā)展中國家遭遇的各種新問題,首次提出可持續(xù)發(fā)展的概念,強調(diào)經(jīng)濟、社會要實現(xiàn)協(xié)調(diào)、共同發(fā)展。在此基礎上,聯(lián)合國還初步提出衡量各國可持續(xù)發(fā)展的具體指標:經(jīng)濟增長;減少貧富差距;改革不合理的國際經(jīng)濟、金融及貿(mào)易機制;健全各國宏觀經(jīng)濟治理;強化國際發(fā)展合作;促進最不發(fā)達國家發(fā)展。由于種種原因,聯(lián)合國所提出的發(fā)展目標大都沒有實現(xiàn),但這些新的理念和實踐為日后聯(lián)合國主導制定“千年發(fā)展目標”與“2015后發(fā)展議程”提供了寶貴的經(jīng)驗。第三階段從20世紀90年代初冷戰(zhàn)結(jié)束至21世紀初。面對國際關系與全球治理的新形勢,特別是發(fā)展問題和非傳統(tǒng)議題重要性上升,聯(lián)合國推動通過了《21世紀議程》、《聯(lián)合國氣候變化框架公約》、《里約環(huán)境與發(fā)展宣言》等具有歷史意義的重要文件,首次提出經(jīng)濟發(fā)展、環(huán)境保護和社會發(fā)展是實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的三根支柱,并在加利與安南兩任秘書長的努力下,著手制定全球“千年發(fā)展目標”,強調(diào)聯(lián)合國要在發(fā)展問題的全球治理框架內(nèi)扮演“中心角色”。在2000年召開的聯(lián)合國千年峰會上,與會代表一致通過《千年宣言》,宣示要共同推進全球發(fā)展問題的治理,并從八個方面詳細列出了人類所面臨的治理任務,即建立包容、以發(fā)展為指向的共同價值觀和原則;國際安全和裁軍;消除貧困和推進增長;保護環(huán)境;人權、民主和善政;保護弱勢群體;推動非洲發(fā)展;加強聯(lián)合國[7]。這是聯(lián)合國首次制定的全面、系統(tǒng)的全球發(fā)展目標體系和議程,具有重要的歷史意義。第四階段從21世紀初至今,針對“千年發(fā)展目標”實施過程中的經(jīng)驗和教訓,聯(lián)合國積極推動制定“2015后發(fā)展議程”,其所涉及的領域更加系統(tǒng)、全面,提出了共同維護糧食安全、資源安全、能源安全、健全各國醫(yī)療保障體系等新的發(fā)展目標,同時關注重點從促進各個國家的均衡發(fā)展擴展到實現(xiàn)人的全面發(fā)展。
三是強化人權監(jiān)督與保護,建立以聯(lián)合國為核心的國際人權多邊治理機制。二戰(zhàn)后,面對納粹德國殘酷迫害猶太人等人權罪行,聯(lián)合國1948年通過被稱為“國際人權憲章”的《世界人權宣言》,宣布將推進人權事務作為聯(lián)合國多邊治理機制的重要內(nèi)容。但由于《世界人權宣言》濃重的西方色彩,聯(lián)合國于1966年通過《公民權利和政治權利國際公約》,首次明確各國特別是新獨立的發(fā)展中國家擁有自決權等集體人權,以及選擇適合本國國情發(fā)展道路和民主模式的權利。從20世紀60年代至80年代中后期,聯(lián)合國進一步以《世界人權宣言》與《公民權利和政治權利國際公約》等文件為基礎,建立起一系列人權機制,落實反對歧視婦女、保護兒童、禁止歧視移民、反對酷刑等國際公約。冷戰(zhàn)結(jié)束后,針對在盧旺達、前南斯拉夫等地區(qū)發(fā)生的大規(guī)模人道主義災難,聯(lián)合國積極推動人權事務“主流化”(即推動人權與安全、發(fā)展共同成為聯(lián)合國的三大主要職能),在1997年發(fā)表的《革新聯(lián)合國:改革方案》中,明確指出要使人權同發(fā)展、安全等問題共同成為“聯(lián)合國的主要任務”[8]。進入新世紀以來,聯(lián)合國全面推進落實人權“主流化”,將原屬于經(jīng)社理事會的人權委員會獨立出來,成立同安理會、經(jīng)社理事會并立的人權理事會。而美國等西方國家也提出“保護的責任”等理念,但因過分強調(diào)人權高于主權,受到國際社會普遍質(zhì)疑。
綜上所述,聯(lián)合國成立70年來,雖然歷經(jīng)了各個歷史時期重大變化的影響和沖擊,受到各種各樣的質(zhì)疑和干擾,但已逐步在全球發(fā)展、人權和安全領域建立起較為完備的治理機制與伙伴關系網(wǎng)絡,為繼續(xù)承擔全球治理的重任奠定了深厚基礎。
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