治理的詞源是拉丁文和古希臘語的“掌握、控制”，屬于現(xiàn)代學(xué)術(shù)范疇，在當(dāng)代不同學(xué)科中應(yīng)用得非常廣泛。20世紀(jì)60年代以來，隨著現(xiàn)代大學(xué)治理理論的興起，美國(guó)教育理事會(huì)(ACE)和美國(guó)大學(xué)治理董事會(huì)聯(lián)盟(AGB)等在1966年發(fā)布了《學(xué)院和大學(xué)治理宣言》，把大學(xué)治理定義為：基于大學(xué)內(nèi)部不同部門人員的責(zé)任分工和權(quán)利決策，它代表著教師和管理人員等不同利益方的權(quán)利和責(zé)任訴求。隨著我國(guó)高等教育的快速發(fā)展，2010年3月，我國(guó)頒布《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010—2020年)》(以下簡(jiǎn)稱《教育規(guī)劃綱要》)，明確提出要“完善中國(guó)特色現(xiàn)代大學(xué)制度”。《教育規(guī)劃綱要》政策的深入執(zhí)行，為我國(guó)大學(xué)治理問題的理論發(fā)展指明了方向和道路，一定程度上也意味著我國(guó)大學(xué)治理研究由學(xué)校單獨(dú)的自發(fā)探索，逐漸向“獲得政治合法性并進(jìn)入政策流程”[1]階段過渡發(fā)展。

一、地方大學(xué)治理的背景與問題

1.地方大學(xué)治理的現(xiàn)實(shí)背景。20世紀(jì)90年代以來的大學(xué)擴(kuò)招，令在校大學(xué)生人數(shù)急劇膨脹；地方大學(xué)、民辦高校、獨(dú)立學(xué)院飛速發(fā)展，給我國(guó)原來較為穩(wěn)定的高等教育系統(tǒng)治理結(jié)構(gòu)帶來深刻影響，推進(jìn)學(xué)校內(nèi)部權(quán)力結(jié)構(gòu)調(diào)整、提高民主決策水平等大學(xué)內(nèi)外部治理問題日益凸顯。

地方大學(xué)通常指的是由地級(jí)市一級(jí)政府出資舉辦的，接受省級(jí)教育行政主管部門(省教育廳)和市政府雙重領(lǐng)導(dǎo)，俗稱省市共建(管)的普通高等學(xué)校，在行政層次上屬于正廳或副廳級(jí)別。根據(jù)教育部發(fā)展規(guī)劃司2014年7月的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，我國(guó)共有地方普通高校844所(見圖1)，占全國(guó)高等學(xué)校的比例為33%。

圖1 我國(guó)高等學(xué)校組成結(jié)構(gòu)圖

數(shù)據(jù)來源：

從我國(guó)高等教育發(fā)展的全局來看，地方大學(xué)為我國(guó)高等教育大眾化發(fā)展做出了突出貢獻(xiàn)，截至2013年底，全國(guó)地方高校在校大學(xué)生人數(shù)逾1400萬人，占全國(guó)高校在校生人數(shù)的55.2%。我國(guó)地方大學(xué)的辦學(xué)歷史普遍比較短，基本在20～50年間，在很大程度上與那些由中央政府或省級(jí)人民政府舉辦、歷史動(dòng)輒近百年的部屬大學(xué)有顯著差別。在校生規(guī)模、師資隊(duì)伍結(jié)構(gòu)、科研水平與能力、學(xué)校文化、發(fā)展環(huán)境等方面都具有較為顯著的地方性特色。這促使我國(guó)大學(xué)治理理論和現(xiàn)代大學(xué)制度的建設(shè)不斷向多元化發(fā)展，“知識(shí)形態(tài)從一元化走向多元化，是人類學(xué)給現(xiàn)代社會(huì)科學(xué)帶來的進(jìn)步”[2]。

2.地方大學(xué)治理面臨的主要問題。我國(guó)地方大學(xué)在長(zhǎng)期辦學(xué)歷史發(fā)展過程中面臨諸多矛盾和沖突。一方面，地方大學(xué)的辦學(xué)環(huán)境比較復(fù)雜。與傳統(tǒng)的部屬院校相比，我國(guó)地方大學(xué)在我國(guó)由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，更多地承擔(dān)著國(guó)家教育行政機(jī)構(gòu)、省級(jí)教育主管部門、地方政府、市場(chǎng)、社區(qū)和自身發(fā)展要求等方面的責(zé)任與壓力。另一方面，地方大學(xué)辦學(xué)定位比較模糊。舉辦者和管理者在地方大學(xué)的定位、類型等問題上意見分歧較多，也是困擾我國(guó)地方大學(xué)治理的一個(gè)難題。

我國(guó)高等教育的職能定位長(zhǎng)期處于一種不確定的狀態(tài)，政府、社會(huì)、市場(chǎng)和大學(xué)之間的關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜，邊界長(zhǎng)期不清，導(dǎo)致地方大學(xué)治理在制度上、理論上和實(shí)踐上處于發(fā)展的十字路口，使得地方大學(xué)對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展貢獻(xiàn)較低。

鑒于此，研究地方大學(xué)的治理問題，在實(shí)踐層面，必須堅(jiān)決地避開歐美大學(xué)制度的反民主化趨向和極端學(xué)術(shù)化取向，避開那些只是簡(jiǎn)單地建立一些所謂的校務(wù)、教務(wù)、學(xué)術(shù)、教師等各種類型的委員會(huì)，選擇公開招聘大學(xué)校長(zhǎng)等方法來彌補(bǔ)權(quán)力制衡制度的缺憾等“打補(bǔ)丁補(bǔ)漏洞式”的制度創(chuàng)新[3]；在理論層面，必須開闊眼界，不能僅僅囿于教育學(xué)、管理學(xué)等這些相對(duì)單一的學(xué)科范圍，還要在跨學(xué)科的視角下綜合考慮政治學(xué)、歷史學(xué)和社會(huì)學(xué)等學(xué)科立場(chǎng)，系統(tǒng)思考我國(guó)地方大學(xué)治理面臨的制度環(huán)境、邏輯體系和理論進(jìn)路等問題。