二、“碎片化”改革動力的制度分析與國際比較

(一)機關事業(yè)單位前兩次并軌改革回顧

在中國典型的二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)條件下，農(nóng)村養(yǎng)老金制度自20世紀90年代建立以來，經(jīng)歷了老農(nóng)保和新農(nóng)保兩個歷史階段。在2009年之前的老農(nóng)保階段，城鎮(zhèn)化率不到50%，建立單獨的農(nóng)村養(yǎng)老保險制度是不得已而為之；即使在新農(nóng)保階段，城鎮(zhèn)化率剛剛超過50%，農(nóng)村養(yǎng)老金制度自成體系也無可厚非。在這樣一個如此典型的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)條件下建立統(tǒng)一的養(yǎng)老金制度在國際上還未見成功先例。這是經(jīng)濟發(fā)展水平約束下農(nóng)村養(yǎng)老保險制度難以超越的歷史發(fā)展階段，與機關事業(yè)單位實行雙軌制的性質(zhì)完全不同。所以，在中國養(yǎng)老保險的“碎片化”分析框架中可以將農(nóng)村養(yǎng)老金制度視為一個特例而予以忽視。

“政策碎片化”是指費率和費基不一致、統(tǒng)籌層次高低不齊、同一個統(tǒng)籌層次的不同模式等；“制度碎片化”主要是指不同群體建立眾多的小制度。在中國養(yǎng)老保險“碎片化”制度中，機關事業(yè)單位是最大的“碎片”。其實，黨政機關和事業(yè)單位的福利待遇和退休費也不盡一致，事實上也存在著兩個不同的“碎片”。在過去的10多年里，中國養(yǎng)老保險制度為規(guī)避建立農(nóng)民工等“碎片化”制度做出貢獻，地方政府整合“碎片化”養(yǎng)老保險制度也卓有成效。

20世紀90年代，國有企業(yè)改革和建立養(yǎng)老保險制度初期，機關事業(yè)單位就曾參與試點，但這次改革試點只實行前端繳費，后端計發(fā)辦法未進行改革。雖然有關主管部門曾強調(diào)要繼續(xù)做好機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險試點工作(11)，要求進一步鞏固改革試點成果，不能退保，要探索個人繳費與待遇計發(fā)適當掛鉤的辦法，但始終沒有實質(zhì)性進展。機關事業(yè)單位第二次試點改革始于2008年2月國務院常務會議討論并原則通過的《事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度改革試點方案》(12)。這次啟動的是山西、上海、浙江、廣東、重慶五省市事業(yè)單位改革，黨政機關沒有納入此次改革試點。雖然隨后的“兩會”政府工作報告對五省市事業(yè)單位改革試點多有提及，但始終未有明顯動作，始終處于事業(yè)單位分類改革階段。

“碎片化”的改革動力在地方和中央不盡相同。在地方層面，養(yǎng)老金制度碎片化改革動力主要來自財政。上海之所以能夠自主改革，主要原因是財政壓力，因為上海人口老齡化情況十分嚴峻，2010年繳費職工人數(shù)543萬人，離退休人員是352萬人，制度贍養(yǎng)率高達65%，“城保”收支嚴重失衡，財政補貼逐年擴大(13)：2008年財政補貼92億元，2009、2010、2011年分別為101億、107億和100億元。為緩解財政壓力，2011年上海開始整合各個小制度，打通他們之間的“壁壘”(主要是“綜保”)，稀釋贍養(yǎng)率，效果十分明顯，2012年財政補貼下降到84億元，2013年進一步降至4億元。

然而，在中央層面，機關事業(yè)單位養(yǎng)老金“碎片化”的改革動力并非來自財政壓力。目前，機關事業(yè)單位參加養(yǎng)老保險改革試點的人數(shù)是2090萬(14)，其制度贍養(yǎng)率是32.3%，即離退休人員大約510萬(機關80萬，事業(yè)單位430萬)，繳費人員1580萬(機關280萬，事業(yè)單位1300萬)，而城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度贍養(yǎng)率是33.3%(離退休人數(shù)8 041萬人，繳費人數(shù)24 177萬人)，二者相差無幾，甚至機關事業(yè)單位的贍養(yǎng)率略低一些，所以，機關事業(yè)單位養(yǎng)老金雙軌制改革動力是來自非財政性的社會因素，即對黨政機關和事業(yè)單位建立特權(quán)養(yǎng)老金制度的抨擊和不滿與日俱增，甚至已經(jīng)到了難以克制的程度。

(二)“碎片化”養(yǎng)老金制度改革動力的國際比較

如果說“碎片化”制度在中國起源于20世紀50年代，那么，在國外可以追溯到1889年德國俾斯麥模式的誕生。俾斯麥模式的一個主要特征是“碎片化”，它與1946年誕生的貝弗里奇模式的“大一統(tǒng)”制度并駕齊驅(qū)，至今仍是西歐、南歐、拉丁美洲和大部分非洲國家的主流制度。100多年來，“碎片化”制度始終陪伴著法國、德國、意大利、西班牙、葡萄牙等主要發(fā)達國家。在這些國家中，公務員和其他公共部門建立的均是獨立的帶有相當特權(quán)色彩的制度。由于歐洲是文官制度的發(fā)祥地，公務員養(yǎng)老金制度是諸多“碎片”中歷史最為悠久、條件最為優(yōu)厚、內(nèi)容最為復雜的“碎片”之一。從某種程度上說，公務員養(yǎng)老金制度是歐洲文官制度的一個重要福利支撐。在歐洲國家的治理模式中，文官系統(tǒng)的福利制度和特權(quán)養(yǎng)老金是其主要特色之一。第一次世界大戰(zhàn)前后，文官系統(tǒng)的養(yǎng)老金制度已風靡全歐。作為宗主國，這個“碎片化”的制度又傳導到他們的前殖民地，因此，統(tǒng)治整個南美大陸的便是“碎片化”制度。例如，早在90年前，阿根廷就建立起獨立的公務員“碎片化”制度。自世界上第一個養(yǎng)老保險制度建立之日起，公務員建立的就是“碎片化”特權(quán)制度，一直到第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束后的1946年才出現(xiàn)“大一統(tǒng)”的貝弗里奇制度。其實，在世界范圍內(nèi)，貝弗里奇模式的誕生是對“碎片化”制度的第一次改革(1935年誕生的美國式“大一統(tǒng)”模式是個例外)，在這一波改革浪潮中，英國和北歐國家成功了，法國和德國等一些歐洲國家失敗了，至今仍維持傳統(tǒng)的俾斯麥模式的“碎片化”制度。

20世紀90年代以來，歐洲國家進行的養(yǎng)老金制度改革可被視為第二波改革，這場改革至今仍在進行中，其高峰是希臘債務危機推動的發(fā)生在2010年左右的提高退休年齡浪潮。隨著時間的流逝，第二波改革的內(nèi)容主要是提高退休年齡和調(diào)整制度參數(shù)，而遠非第一波那樣整合“碎片”的結(jié)構(gòu)性改革。即使這樣，也是阻力重重，十分艱難。20年來，提高退休年齡的改革進程十分緩慢。2010年希臘債務危機客觀上推動了這些歐洲國家的改革進程，提高退休年齡形成了一個小高潮。縱觀20世紀90年代以來歐洲“碎片化”養(yǎng)老金改革歷程，與中國“碎片化”改革進程相比，可以發(fā)現(xiàn)以下一些基本特征。

第一，歐洲國家“碎片化”制度改革的壓力主要來自財政負擔。由于歐洲人口老齡化比除日本外的其他國家都嚴峻，第二次世界大戰(zhàn)后，福利國家的誕生逐漸使財政不堪重負，在養(yǎng)老保險制度收入中，很多國家的財政逐漸介入，成為第三方繳費的重要來源。而以北美為代表的英語國家則始終堅守雇主和雇員雙方繳費的基本原則。為緩解財政負擔，提高退休年齡便成為主要改革手段之一。如前所述，在中國地方層面的“碎片化”改革壓力主要來自地方財政負擔，但在中央層面，尤其在機關事業(yè)單位并軌改革中，壓力主要來自社會輿論。

第二，歐洲國家“碎片化”改革的動力主要是來自政府內(nèi)部。歐洲國家的財政預算為硬約束，議會牽制因素較多，政府競選的口號之一是平衡預算和減少預算，所以，競選承諾和新政府上臺的首要任務就是提高某些退休年齡偏低群體的退休年齡。例如，自1995年以來，法國每屆政府都試圖提高國家鐵路公司(SNCF)養(yǎng)老金制度的退休年齡，以推動其他“碎片”的改革。對中國的機關事業(yè)單位改革而言，其改革壓力主要來自政府外部，尤其是近10年。

第三，歐洲國家“碎片化”改革的阻力主要來自社會。“碎片化”制度的特征之一是幾乎每個“碎片”都有自己的“小特權(quán)”，都想維持現(xiàn)狀。如果某一個“碎片”改革成功，就意味著下一個改革可能輪到自己，所以，當法國政府對鐵路養(yǎng)老金制度進行改革時，所面對的不只是鐵路系統(tǒng)的反對，而是全社會的群起而攻之，進而形成社會與政府的對立。在法國多次演變成全國范圍的大規(guī)模游行示威和騷亂，甚至出現(xiàn)街頭對壘與社會動蕩。1995年以來，曾有兩屆總理為此下臺。在中國，由于預算的軟約束等原因，在機關事業(yè)單位養(yǎng)老金并軌改革進程中遇到的摩擦和阻力更多地來自體制內(nèi)的利益集團。

第四，歷史文化傳統(tǒng)對“碎片化”制度和公務員養(yǎng)老金有巨大的反作用。幾百年資本主義的歷史形成了成熟的精英科層結(jié)構(gòu)，無論這些國家實行的是君主立憲制還是共和制，其特定的歷史文化和宗教傳統(tǒng)、悠久的文官系統(tǒng)和海員等特權(quán)群體的獨立養(yǎng)老金制度的影響、法制理念的繁文縟節(jié)和成熟的家族傳統(tǒng)手工業(yè)的傳承等，都是他們“碎片化”制度和公務員養(yǎng)老金百年存續(xù)的環(huán)境原因和內(nèi)在原因。歐洲養(yǎng)老金制度的“碎片化”程度要比中國更為復雜和嚴峻，但在中國，“不患寡而患不均”的傳統(tǒng)文化導致對養(yǎng)老金雙軌制的容忍度遠低于其他國家，這也是歐洲福利自治模式不可能在中國落地的主要原因之一。

(三)機關事業(yè)單位養(yǎng)老金并軌改革的歷史意義

機關事業(yè)單位養(yǎng)老金并軌改革意義深遠。首先，有利于促進公共部門與私人部門的勞動力流動。財政供養(yǎng)式的退休制度顯然不利于機關事業(yè)單位與企業(yè)部門之間勞動力的流動，不利于根除公共部門人員向私人部門流動時“視同繳費”遇到的各種道德風險帶來的變相歧視；改革后將徹底消除這些制度鴻溝。其次，有利于保護機關工作人員的權(quán)益。改革后，所有機關事業(yè)單位人員均獲得獨立于供職機構(gòu)的養(yǎng)老權(quán)益和養(yǎng)老資產(chǎn)，并且終生屬于個人。無論發(fā)生任何變故，個人賬戶形成的養(yǎng)老資產(chǎn)和社會統(tǒng)籌形成的未來權(quán)益均受法律保護。這有利于保護機關事業(yè)單位工作人員的權(quán)益，有利于建立健全懲治和預防腐敗體系、加強黨的執(zhí)政能力建設和提高政府工作效率。再次，有利于推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設。機關公務員和事業(yè)單位這兩個群體是國家機器運轉(zhuǎn)的重要載體、公共服務的供給系統(tǒng)、科學技術進步的承載主體；這兩個群體參加現(xiàn)代社會保險制度是社會進步的表現(xiàn)，是經(jīng)濟發(fā)展到一定階段的必然結(jié)果，它將有利于推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設。最后，有利于促進社會公平正義。機關事業(yè)單位目前實行的是財政供養(yǎng)型退休制度，在世界各國已十分罕見，而前文所述歐洲“碎片化”特權(quán)制度均為繳費型保險制度，因此，中國式“碎片化”特權(quán)養(yǎng)老金制度的改革更顯急迫，它指向的不僅是替代率問題，還涉及起點公平和政策公平問題。從長期看，機關事業(yè)單位養(yǎng)老金并軌改革還具有3個更為重要的意義。

一是經(jīng)濟發(fā)展將進入良性循環(huán)，使替代率與經(jīng)濟發(fā)展水平相適應成為可能。眾所周知，在“碎片化”制度下，不同群體之間替代率具有相互攀升的趨勢，因此“碎片化”制度的替代率一般都高于“大一統(tǒng)”制度下的替代率(見表2)。從表2可以看出，英國、新西蘭、美國、德國、加拿大、澳大利亞的替代率較低，其中除德國外，其他國家實行的是“大一統(tǒng)”養(yǎng)老金制度；而法國、挪威、瑞典、葡萄牙、奧地利、阿根廷、丹麥、西班牙、巴西、荷蘭、希臘替代率較高，其中除北歐三國外，其他國家均為“碎片化”制度。

設定和保持一個合意的替代率，對一國公共養(yǎng)老金制度來說非常重要。上述對“碎片化”制度與替代率關系的考察和判斷進一步顯示，與替代率較低的國家相比，替代率較高的國家的經(jīng)濟開放度、經(jīng)濟活力、企業(yè)競爭力、勞動力市場彈性、技術創(chuàng)新和制度創(chuàng)新的能力等都略遜一籌。凡是公共養(yǎng)老金(第一支柱強制性基本養(yǎng)老保險)替代率較高的國家，第二和第三支柱的發(fā)展一般會受到擠壓，發(fā)展十分滯后，如希臘、巴西和西班牙等國家。其結(jié)果是，對國家來說負擔沉重，老年人的退休收入過度依賴第一支柱；對個人來說，退休收入來源結(jié)構(gòu)單一，消費能力有限；對制度建設來說則陷入不良循環(huán)。從這個意義上說，構(gòu)建一個大一統(tǒng)的養(yǎng)老金制度意味著為獲得一個合意的替代率創(chuàng)造了條件，進而使經(jīng)濟發(fā)展進入良性循環(huán)系統(tǒng)。如前文所述，2010年以來，中國城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險替代率已進入40%～45%的區(qū)間，這是一個關鍵時期，機關事業(yè)單位加入之后應盡快確定一個符合國情的替代率，并使之穩(wěn)定下來。

二是社會發(fā)展將進入正常穩(wěn)定的軌道，因為由福利制度誘發(fā)的社會不穩(wěn)定因素被根除。“碎片化”制度改革的主要動力除不堪重負的財政壓力外，頻繁的社會矛盾和騷亂也是改革的主要原因之一。以法國為例，每年由福利待遇問題引發(fā)的地區(qū)性的社會運動和示威游行多達上百次，可以說，社會騷亂成為“碎片化”福利制度的伴隨物。相比之下，“大一統(tǒng)”的養(yǎng)老金制度則幾乎沒有出現(xiàn)過這種情況。例如，美國實行的是典型的“大一統(tǒng)”制度，其基本養(yǎng)老保險(OASDI)幾乎從未有過引發(fā)全國性甚或地區(qū)性社會運動的記錄。同樣實行“大一統(tǒng)”制度的加拿大、澳大利亞等國家，也很少發(fā)現(xiàn)類似的記錄。換言之，“碎片化”制度大多成為社會穩(wěn)定的“火藥桶”，而“大一統(tǒng)”制度大多成為社會穩(wěn)定的安全網(wǎng)。

事實上，在地方發(fā)生的群體性事件、勞動爭議仲裁、上訪事件中，涉及養(yǎng)老保險的案件比例逐漸增加，甚至牽涉地方穩(wěn)定的突發(fā)事件也不少見。從這個角度講，養(yǎng)老金制度的選擇對“社會模式”的選擇具有明顯的影響。“社會模式”在英語和法語里是指根植于民族文化價值標準和基本國情基礎之上的社會調(diào)節(jié)運行機制的樣式，是指社會管理、公共服務和解決社會糾紛的一組社會機制，包括社會保障制度、稅制、公共服務提供方式和就業(yè)路徑等。顯然，美國的社會模式與歐洲大陸模式存在明顯差異，而歐洲大陸模式與北歐模式又存在較大差別，北歐的斯堪的納維亞模式與南歐的地中海模式相比也是天壤之別?？傮w看，北美和北歐的“大一統(tǒng)”養(yǎng)老金制度對社會模式影響更加正面一些，而西歐和南歐的“碎片化”養(yǎng)老金制度對社會模式的選擇更加負面一些，不利于社會凝聚和社會和諧。機關事業(yè)單位養(yǎng)老金制度改革之后，其對中國社會模式的影響和轉(zhuǎn)型毫無疑問將是積極的、建設性的。

三是文化傳統(tǒng)和國民性的張揚將更趨于理性，反過來對制度選擇具有正面影響。文化傳統(tǒng)對國民性具有明顯的影響，而他們合起來對制度選擇和經(jīng)濟社會發(fā)展具有較大有時甚至是決定性的影響。例如，從法國大革命到巴黎公社，再到1968年“五月風暴”，法國的文化傳統(tǒng)和國民性與德國、與英國、與美國相比越來越帶有明顯的法蘭西民族獨有的特征，它與其“碎片化”的福利制度和養(yǎng)老金制度之間的影響是交互的，從而形成一定的路徑依賴。這也可以從一個側(cè)面解釋這樣一個現(xiàn)象：法國與德國實行的是同一類型的“碎片化”制度，但由于文化傳統(tǒng)和國民性的差異性而其獲得的結(jié)果也大相徑庭。南美洲的阿根廷和智利同樣存在類似的鮮明反差，即智利和阿根廷實行的都是“碎片化”福利制度，但智利運行的效果明顯好于阿根廷。近10年來，中國機關事業(yè)單位養(yǎng)老金雙軌制對社會資本的沖擊越來越大。機關事業(yè)單位并軌改革后無疑對恢復社會資本、對重塑國民性和社會團結(jié)等都具有重要作用。