二、“碎片化”改革動(dòng)力的制度分析與國(guó)際比較

(一)機(jī)關(guān)事業(yè)單位前兩次并軌改革回顧

在中國(guó)典型的二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)條件下，農(nóng)村養(yǎng)老金制度自20世紀(jì)90年代建立以來(lái)，經(jīng)歷了老農(nóng)保和新農(nóng)保兩個(gè)歷史階段。在2009年之前的老農(nóng)保階段，城鎮(zhèn)化率不到50%，建立單獨(dú)的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度是不得已而為之；即使在新農(nóng)保階段，城鎮(zhèn)化率剛剛超過(guò)50%，農(nóng)村養(yǎng)老金制度自成體系也無(wú)可厚非。在這樣一個(gè)如此典型的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)條件下建立統(tǒng)一的養(yǎng)老金制度在國(guó)際上還未見(jiàn)成功先例。這是經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平約束下農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度難以超越的歷史發(fā)展階段，與機(jī)關(guān)事業(yè)單位實(shí)行雙軌制的性質(zhì)完全不同。所以，在中國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)的“碎片化”分析框架中可以將農(nóng)村養(yǎng)老金制度視為一個(gè)特例而予以忽視。

“政策碎片化”是指費(fèi)率和費(fèi)基不一致、統(tǒng)籌層次高低不齊、同一個(gè)統(tǒng)籌層次的不同模式等；“制度碎片化”主要是指不同群體建立眾多的小制度。在中國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)“碎片化”制度中，機(jī)關(guān)事業(yè)單位是最大的“碎片”。其實(shí)，黨政機(jī)關(guān)和事業(yè)單位的福利待遇和退休費(fèi)也不盡一致，事實(shí)上也存在著兩個(gè)不同的“碎片”。在過(guò)去的10多年里，中國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度為規(guī)避建立農(nóng)民工等“碎片化”制度做出貢獻(xiàn)，地方政府整合“碎片化”養(yǎng)老保險(xiǎn)制度也卓有成效。

20世紀(jì)90年代，國(guó)有企業(yè)改革和建立養(yǎng)老保險(xiǎn)制度初期，機(jī)關(guān)事業(yè)單位就曾參與試點(diǎn)，但這次改革試點(diǎn)只實(shí)行前端繳費(fèi)，后端計(jì)發(fā)辦法未進(jìn)行改革。雖然有關(guān)主管部門(mén)曾強(qiáng)調(diào)要繼續(xù)做好機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)工作(11)，要求進(jìn)一步鞏固改革試點(diǎn)成果，不能退保，要探索個(gè)人繳費(fèi)與待遇計(jì)發(fā)適當(dāng)掛鉤的辦法，但始終沒(méi)有實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。機(jī)關(guān)事業(yè)單位第二次試點(diǎn)改革始于2008年2月國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議討論并原則通過(guò)的《事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革試點(diǎn)方案》(12)。這次啟動(dòng)的是山西、上海、浙江、廣東、重慶五省市事業(yè)單位改革，黨政機(jī)關(guān)沒(méi)有納入此次改革試點(diǎn)。雖然隨后的“兩會(huì)”政府工作報(bào)告對(duì)五省市事業(yè)單位改革試點(diǎn)多有提及，但始終未有明顯動(dòng)作，始終處于事業(yè)單位分類改革階段。

“碎片化”的改革動(dòng)力在地方和中央不盡相同。在地方層面，養(yǎng)老金制度碎片化改革動(dòng)力主要來(lái)自財(cái)政。上海之所以能夠自主改革，主要原因是財(cái)政壓力，因?yàn)樯虾Ｈ丝诶淆g化情況十分嚴(yán)峻，2010年繳費(fèi)職工人數(shù)543萬(wàn)人，離退休人員是352萬(wàn)人，制度贍養(yǎng)率高達(dá)65%，“城保”收支嚴(yán)重失衡，財(cái)政補(bǔ)貼逐年擴(kuò)大(13)：2008年財(cái)政補(bǔ)貼92億元，2009、2010、2011年分別為101億、107億和100億元。為緩解財(cái)政壓力，2011年上海開(kāi)始整合各個(gè)小制度，打通他們之間的“壁壘”(主要是“綜保”)，稀釋贍養(yǎng)率，效果十分明顯，2012年財(cái)政補(bǔ)貼下降到84億元，2013年進(jìn)一步降至4億元。

然而，在中央層面，機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老金“碎片化”的改革動(dòng)力并非來(lái)自財(cái)政壓力。目前，機(jī)關(guān)事業(yè)單位參加養(yǎng)老保險(xiǎn)改革試點(diǎn)的人數(shù)是2090萬(wàn)(14)，其制度贍養(yǎng)率是32.3%，即離退休人員大約510萬(wàn)(機(jī)關(guān)80萬(wàn)，事業(yè)單位430萬(wàn))，繳費(fèi)人員1580萬(wàn)(機(jī)關(guān)280萬(wàn)，事業(yè)單位1300萬(wàn))，而城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度贍養(yǎng)率是33.3%(離退休人數(shù)8 041萬(wàn)人，繳費(fèi)人數(shù)24 177萬(wàn)人)，二者相差無(wú)幾，甚至機(jī)關(guān)事業(yè)單位的贍養(yǎng)率略低一些，所以，機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老金雙軌制改革動(dòng)力是來(lái)自非財(cái)政性的社會(huì)因素，即對(duì)黨政機(jī)關(guān)和事業(yè)單位建立特權(quán)養(yǎng)老金制度的抨擊和不滿與日俱增，甚至已經(jīng)到了難以克制的程度。

(二)“碎片化”養(yǎng)老金制度改革動(dòng)力的國(guó)際比較

如果說(shuō)“碎片化”制度在中國(guó)起源于20世紀(jì)50年代，那么，在國(guó)外可以追溯到1889年德國(guó)俾斯麥模式的誕生。俾斯麥模式的一個(gè)主要特征是“碎片化”，它與1946年誕生的貝弗里奇模式的“大一統(tǒng)”制度并駕齊驅(qū)，至今仍是西歐、南歐、拉丁美洲和大部分非洲國(guó)家的主流制度。100多年來(lái)，“碎片化”制度始終陪伴著法國(guó)、德國(guó)、意大利、西班牙、葡萄牙等主要發(fā)達(dá)國(guó)家。在這些國(guó)家中，公務(wù)員和其他公共部門(mén)建立的均是獨(dú)立的帶有相當(dāng)特權(quán)色彩的制度。由于歐洲是文官制度的發(fā)祥地，公務(wù)員養(yǎng)老金制度是諸多“碎片”中歷史最為悠久、條件最為優(yōu)厚、內(nèi)容最為復(fù)雜的“碎片”之一。從某種程度上說(shuō)，公務(wù)員養(yǎng)老金制度是歐洲文官制度的一個(gè)重要福利支撐。在歐洲國(guó)家的治理模式中，文官系統(tǒng)的福利制度和特權(quán)養(yǎng)老金是其主要特色之一。第一次世界大戰(zhàn)前后，文官系統(tǒng)的養(yǎng)老金制度已風(fēng)靡全歐。作為宗主國(guó)，這個(gè)“碎片化”的制度又傳導(dǎo)到他們的前殖民地，因此，統(tǒng)治整個(gè)南美大陸的便是“碎片化”制度。例如，早在90年前，阿根廷就建立起獨(dú)立的公務(wù)員“碎片化”制度。自世界上第一個(gè)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建立之日起，公務(wù)員建立的就是“碎片化”特權(quán)制度，一直到第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束后的1946年才出現(xiàn)“大一統(tǒng)”的貝弗里奇制度。其實(shí)，在世界范圍內(nèi)，貝弗里奇模式的誕生是對(duì)“碎片化”制度的第一次改革(1935年誕生的美國(guó)式“大一統(tǒng)”模式是個(gè)例外)，在這一波改革浪潮中，英國(guó)和北歐國(guó)家成功了，法國(guó)和德國(guó)等一些歐洲國(guó)家失敗了，至今仍維持傳統(tǒng)的俾斯麥模式的“碎片化”制度。

20世紀(jì)90年代以來(lái)，歐洲國(guó)家進(jìn)行的養(yǎng)老金制度改革可被視為第二波改革，這場(chǎng)改革至今仍在進(jìn)行中，其高峰是希臘債務(wù)危機(jī)推動(dòng)的發(fā)生在2010年左右的提高退休年齡浪潮。隨著時(shí)間的流逝，第二波改革的內(nèi)容主要是提高退休年齡和調(diào)整制度參數(shù)，而遠(yuǎn)非第一波那樣整合“碎片”的結(jié)構(gòu)性改革。即使這樣，也是阻力重重，十分艱難。20年來(lái)，提高退休年齡的改革進(jìn)程十分緩慢。2010年希臘債務(wù)危機(jī)客觀上推動(dòng)了這些歐洲國(guó)家的改革進(jìn)程，提高退休年齡形成了一個(gè)小高潮?？v觀20世紀(jì)90年代以來(lái)歐洲“碎片化”養(yǎng)老金改革歷程，與中國(guó)“碎片化”改革進(jìn)程相比，可以發(fā)現(xiàn)以下一些基本特征。

第一，歐洲國(guó)家“碎片化”制度改革的壓力主要來(lái)自財(cái)政負(fù)擔(dān)。由于歐洲人口老齡化比除日本外的其他國(guó)家都嚴(yán)峻，第二次世界大戰(zhàn)后，福利國(guó)家的誕生逐漸使財(cái)政不堪重負(fù)，在養(yǎng)老保險(xiǎn)制度收入中，很多國(guó)家的財(cái)政逐漸介入，成為第三方繳費(fèi)的重要來(lái)源。而以北美為代表的英語(yǔ)國(guó)家則始終堅(jiān)守雇主和雇員雙方繳費(fèi)的基本原則。為緩解財(cái)政負(fù)擔(dān)，提高退休年齡便成為主要改革手段之一。如前所述，在中國(guó)地方層面的“碎片化”改革壓力主要來(lái)自地方財(cái)政負(fù)擔(dān)，但在中央層面，尤其在機(jī)關(guān)事業(yè)單位并軌改革中，壓力主要來(lái)自社會(huì)輿論。

第二，歐洲國(guó)家“碎片化”改革的動(dòng)力主要是來(lái)自政府內(nèi)部。歐洲國(guó)家的財(cái)政預(yù)算為硬約束，議會(huì)牽制因素較多，政府競(jìng)選的口號(hào)之一是平衡預(yù)算和減少預(yù)算，所以，競(jìng)選承諾和新政府上臺(tái)的首要任務(wù)就是提高某些退休年齡偏低群體的退休年齡。例如，自1995年以來(lái)，法國(guó)每屆政府都試圖提高國(guó)家鐵路公司(SNCF)養(yǎng)老金制度的退休年齡，以推動(dòng)其他“碎片”的改革。對(duì)中國(guó)的機(jī)關(guān)事業(yè)單位改革而言，其改革壓力主要來(lái)自政府外部，尤其是近10年。

第三，歐洲國(guó)家“碎片化”改革的阻力主要來(lái)自社會(huì)。“碎片化”制度的特征之一是幾乎每個(gè)“碎片”都有自己的“小特權(quán)”，都想維持現(xiàn)狀。如果某一個(gè)“碎片”改革成功，就意味著下一個(gè)改革可能輪到自己，所以，當(dāng)法國(guó)政府對(duì)鐵路養(yǎng)老金制度進(jìn)行改革時(shí)，所面對(duì)的不只是鐵路系統(tǒng)的反對(duì)，而是全社會(huì)的群起而攻之，進(jìn)而形成社會(huì)與政府的對(duì)立。在法國(guó)多次演變成全國(guó)范圍的大規(guī)模游行示威和騷亂，甚至出現(xiàn)街頭對(duì)壘與社會(huì)動(dòng)蕩。1995年以來(lái)，曾有兩屆總理為此下臺(tái)。在中國(guó)，由于預(yù)算的軟約束等原因，在機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老金并軌改革進(jìn)程中遇到的摩擦和阻力更多地來(lái)自體制內(nèi)的利益集團(tuán)。

第四，歷史文化傳統(tǒng)對(duì)“碎片化”制度和公務(wù)員養(yǎng)老金有巨大的反作用。幾百年資本主義的歷史形成了成熟的精英科層結(jié)構(gòu)，無(wú)論這些國(guó)家實(shí)行的是君主立憲制還是共和制，其特定的歷史文化和宗教傳統(tǒng)、悠久的文官系統(tǒng)和海員等特權(quán)群體的獨(dú)立養(yǎng)老金制度的影響、法制理念的繁文縟節(jié)和成熟的家族傳統(tǒng)手工業(yè)的傳承等，都是他們“碎片化”制度和公務(wù)員養(yǎng)老金百年存續(xù)的環(huán)境原因和內(nèi)在原因。歐洲養(yǎng)老金制度的“碎片化”程度要比中國(guó)更為復(fù)雜和嚴(yán)峻，但在中國(guó)，“不患寡而患不均”的傳統(tǒng)文化導(dǎo)致對(duì)養(yǎng)老金雙軌制的容忍度遠(yuǎn)低于其他國(guó)家，這也是歐洲福利自治模式不可能在中國(guó)落地的主要原因之一。

(三)機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老金并軌改革的歷史意義

機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老金并軌改革意義深遠(yuǎn)。首先，有利于促進(jìn)公共部門(mén)與私人部門(mén)的勞動(dòng)力流動(dòng)。財(cái)政供養(yǎng)式的退休制度顯然不利于機(jī)關(guān)事業(yè)單位與企業(yè)部門(mén)之間勞動(dòng)力的流動(dòng)，不利于根除公共部門(mén)人員向私人部門(mén)流動(dòng)時(shí)“視同繳費(fèi)”遇到的各種道德風(fēng)險(xiǎn)帶來(lái)的變相歧視；改革后將徹底消除這些制度鴻溝。其次，有利于保護(hù)機(jī)關(guān)工作人員的權(quán)益。改革后，所有機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員均獲得獨(dú)立于供職機(jī)構(gòu)的養(yǎng)老權(quán)益和養(yǎng)老資產(chǎn)，并且終生屬于個(gè)人。無(wú)論發(fā)生任何變故，個(gè)人賬戶形成的養(yǎng)老資產(chǎn)和社會(huì)統(tǒng)籌形成的未來(lái)權(quán)益均受法律保護(hù)。這有利于保護(hù)機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員的權(quán)益，有利于建立健全懲治和預(yù)防腐敗體系、加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)和提高政府工作效率。再次，有利于推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)。機(jī)關(guān)公務(wù)員和事業(yè)單位這兩個(gè)群體是國(guó)家機(jī)器運(yùn)轉(zhuǎn)的重要載體、公共服務(wù)的供給系統(tǒng)、科學(xué)技術(shù)進(jìn)步的承載主體；這兩個(gè)群體參加現(xiàn)代社會(huì)保險(xiǎn)制度是社會(huì)進(jìn)步的表現(xiàn)，是經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段的必然結(jié)果，它將有利于推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)。最后，有利于促進(jìn)社會(huì)公平正義。機(jī)關(guān)事業(yè)單位目前實(shí)行的是財(cái)政供養(yǎng)型退休制度，在世界各國(guó)已十分罕見(jiàn)，而前文所述歐洲“碎片化”特權(quán)制度均為繳費(fèi)型保險(xiǎn)制度，因此，中國(guó)式“碎片化”特權(quán)養(yǎng)老金制度的改革更顯急迫，它指向的不僅是替代率問(wèn)題，還涉及起點(diǎn)公平和政策公平問(wèn)題。從長(zhǎng)期看，機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老金并軌改革還具有3個(gè)更為重要的意義。

一是經(jīng)濟(jì)發(fā)展將進(jìn)入良性循環(huán)，使替代率與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)成為可能。眾所周知，在“碎片化”制度下，不同群體之間替代率具有相互攀升的趨勢(shì)，因此“碎片化”制度的替代率一般都高于“大一統(tǒng)”制度下的替代率(見(jiàn)表2)。從表2可以看出，英國(guó)、新西蘭、美國(guó)、德國(guó)、加拿大、澳大利亞的替代率較低，其中除德國(guó)外，其他國(guó)家實(shí)行的是“大一統(tǒng)”養(yǎng)老金制度；而法國(guó)、挪威、瑞典、葡萄牙、奧地利、阿根廷、丹麥、西班牙、巴西、荷蘭、希臘替代率較高，其中除北歐三國(guó)外，其他國(guó)家均為“碎片化”制度。

設(shè)定和保持一個(gè)合意的替代率，對(duì)一國(guó)公共養(yǎng)老金制度來(lái)說(shuō)非常重要。上述對(duì)“碎片化”制度與替代率關(guān)系的考察和判斷進(jìn)一步顯示，與替代率較低的國(guó)家相比，替代率較高的國(guó)家的經(jīng)濟(jì)開(kāi)放度、經(jīng)濟(jì)活力、企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力、勞動(dòng)力市場(chǎng)彈性、技術(shù)創(chuàng)新和制度創(chuàng)新的能力等都略遜一籌。凡是公共養(yǎng)老金(第一支柱強(qiáng)制性基本養(yǎng)老保險(xiǎn))替代率較高的國(guó)家，第二和第三支柱的發(fā)展一般會(huì)受到擠壓，發(fā)展十分滯后，如希臘、巴西和西班牙等國(guó)家。其結(jié)果是，對(duì)國(guó)家來(lái)說(shuō)負(fù)擔(dān)沉重，老年人的退休收入過(guò)度依賴第一支柱；對(duì)個(gè)人來(lái)說(shuō)，退休收入來(lái)源結(jié)構(gòu)單一，消費(fèi)能力有限；對(duì)制度建設(shè)來(lái)說(shuō)則陷入不良循環(huán)。從這個(gè)意義上說(shuō)，構(gòu)建一個(gè)大一統(tǒng)的養(yǎng)老金制度意味著為獲得一個(gè)合意的替代率創(chuàng)造了條件，進(jìn)而使經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入良性循環(huán)系統(tǒng)。如前文所述，2010年以來(lái)，中國(guó)城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)替代率已進(jìn)入40%～45%的區(qū)間，這是一個(gè)關(guān)鍵時(shí)期，機(jī)關(guān)事業(yè)單位加入之后應(yīng)盡快確定一個(gè)符合國(guó)情的替代率，并使之穩(wěn)定下來(lái)。

二是社會(huì)發(fā)展將進(jìn)入正常穩(wěn)定的軌道，因?yàn)橛筛＠贫日T發(fā)的社會(huì)不穩(wěn)定因素被根除。“碎片化”制度改革的主要?jiǎng)恿Τ豢爸刎?fù)的財(cái)政壓力外，頻繁的社會(huì)矛盾和騷亂也是改革的主要原因之一。以法國(guó)為例，每年由福利待遇問(wèn)題引發(fā)的地區(qū)性的社會(huì)運(yùn)動(dòng)和示威游行多達(dá)上百次，可以說(shuō)，社會(huì)騷亂成為“碎片化”福利制度的伴隨物。相比之下，“大一統(tǒng)”的養(yǎng)老金制度則幾乎沒(méi)有出現(xiàn)過(guò)這種情況。例如，美國(guó)實(shí)行的是典型的“大一統(tǒng)”制度，其基本養(yǎng)老保險(xiǎn)(OASDI)幾乎從未有過(guò)引發(fā)全國(guó)性甚或地區(qū)性社會(huì)運(yùn)動(dòng)的記錄。同樣實(shí)行“大一統(tǒng)”制度的加拿大、澳大利亞等國(guó)家，也很少發(fā)現(xiàn)類似的記錄。換言之，“碎片化”制度大多成為社會(huì)穩(wěn)定的“火藥桶”，而“大一統(tǒng)”制度大多成為社會(huì)穩(wěn)定的安全網(wǎng)。

事實(shí)上，在地方發(fā)生的群體性事件、勞動(dòng)爭(zhēng)議仲裁、上訪事件中，涉及養(yǎng)老保險(xiǎn)的案件比例逐漸增加，甚至牽涉地方穩(wěn)定的突發(fā)事件也不少見(jiàn)。從這個(gè)角度講，養(yǎng)老金制度的選擇對(duì)“社會(huì)模式”的選擇具有明顯的影響。“社會(huì)模式”在英語(yǔ)和法語(yǔ)里是指根植于民族文化價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)和基本國(guó)情基礎(chǔ)之上的社會(huì)調(diào)節(jié)運(yùn)行機(jī)制的樣式，是指社會(huì)管理、公共服務(wù)和解決社會(huì)糾紛的一組社會(huì)機(jī)制，包括社會(huì)保障制度、稅制、公共服務(wù)提供方式和就業(yè)路徑等。顯然，美國(guó)的社會(huì)模式與歐洲大陸模式存在明顯差異，而歐洲大陸模式與北歐模式又存在較大差別，北歐的斯堪的納維亞模式與南歐的地中海模式相比也是天壤之別。總體看，北美和北歐的“大一統(tǒng)”養(yǎng)老金制度對(duì)社會(huì)模式影響更加正面一些，而西歐和南歐的“碎片化”養(yǎng)老金制度對(duì)社會(huì)模式的選擇更加負(fù)面一些，不利于社會(huì)凝聚和社會(huì)和諧。機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老金制度改革之后，其對(duì)中國(guó)社會(huì)模式的影響和轉(zhuǎn)型毫無(wú)疑問(wèn)將是積極的、建設(shè)性的。

三是文化傳統(tǒng)和國(guó)民性的張揚(yáng)將更趨于理性，反過(guò)來(lái)對(duì)制度選擇具有正面影響。文化傳統(tǒng)對(duì)國(guó)民性具有明顯的影響，而他們合起來(lái)對(duì)制度選擇和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展具有較大有時(shí)甚至是決定性的影響。例如，從法國(guó)大革命到巴黎公社，再到1968年“五月風(fēng)暴”，法國(guó)的文化傳統(tǒng)和國(guó)民性與德國(guó)、與英國(guó)、與美國(guó)相比越來(lái)越帶有明顯的法蘭西民族獨(dú)有的特征，它與其“碎片化”的福利制度和養(yǎng)老金制度之間的影響是交互的，從而形成一定的路徑依賴。這也可以從一個(gè)側(cè)面解釋這樣一個(gè)現(xiàn)象：法國(guó)與德國(guó)實(shí)行的是同一類型的“碎片化”制度，但由于文化傳統(tǒng)和國(guó)民性的差異性而其獲得的結(jié)果也大相徑庭。南美洲的阿根廷和智利同樣存在類似的鮮明反差，即智利和阿根廷實(shí)行的都是“碎片化”福利制度，但智利運(yùn)行的效果明顯好于阿根廷。近10年來(lái)，中國(guó)機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老金雙軌制對(duì)社會(huì)資本的沖擊越來(lái)越大。機(jī)關(guān)事業(yè)單位并軌改革后無(wú)疑對(duì)恢復(fù)社會(huì)資本、對(duì)重塑國(guó)民性和社會(huì)團(tuán)結(jié)等都具有重要作用。