三、機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老金改革的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)與其他潛在風(fēng)險(xiǎn)分析

(一)提高對(duì)頂層設(shè)計(jì)和精算技術(shù)重要性的認(rèn)識(shí)

首先，應(yīng)盡快給出機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老金改革實(shí)施細(xì)則，制定并軌后建立職業(yè)年金的頂層設(shè)計(jì)。在中國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建立的短短20多年里，機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老金雙軌制改革嘗試了兩次。除其他原因外，沒(méi)有完整的頂層設(shè)計(jì)是兩次并軌改革未果的主要原因。20世紀(jì)90年代中期首次試點(diǎn)改革后才發(fā)現(xiàn)養(yǎng)老金落差部分沒(méi)有替補(bǔ)方案相配套，所以不得不停止恢復(fù)沿用原來(lái)的養(yǎng)老金發(fā)放政策。2008年啟動(dòng)的第二次改革雖然改革方案從未公布，但試點(diǎn)地區(qū)使用的內(nèi)部傳閱方案中，對(duì)新制度的描述與2000年啟動(dòng)遼寧做實(shí)賬戶試點(diǎn)改革的《國(guó)務(wù)院關(guān)于印發(fā)完善城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系試點(diǎn)方案的通知》內(nèi)容幾乎完全一樣，做實(shí)賬戶試點(diǎn)流于形式，事業(yè)單位并軌不了了之就屬于正常，因?yàn)闆](méi)有明確職業(yè)年金配套改革實(shí)施方案，導(dǎo)致五省市試點(diǎn)單位人心惶惶。盡快給出職業(yè)年金的頂層設(shè)計(jì)和可操作細(xì)節(jié)，以避免第一次改革的“半吊子”窘境和第二次改革“先進(jìn)行事業(yè)單位分類改革”的尷尬局面。職業(yè)年金的運(yùn)行效果關(guān)鍵在于細(xì)節(jié)的技術(shù)設(shè)計(jì)，而技術(shù)設(shè)計(jì)的關(guān)鍵在于實(shí)際操作部分的細(xì)節(jié)設(shè)計(jì)。例如，生命周期基金的提供與運(yùn)行等，包括省級(jí)教師與醫(yī)生基金的受托模式等，應(yīng)細(xì)致入微，多參考國(guó)外的成功經(jīng)驗(yàn)。從某個(gè)角度講，此次機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老金水平能否達(dá)到理想的設(shè)計(jì)水平、機(jī)關(guān)事業(yè)單位改革能否成功，職業(yè)年金將發(fā)揮決定性的作用。

其次，如果說(shuō)機(jī)關(guān)事業(yè)單位建立職業(yè)年金的配套改革是“小頂層設(shè)計(jì)”，其與城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的銜接和通盤改革就是“大頂層設(shè)計(jì)”。機(jī)關(guān)事業(yè)單位并軌之后，在較長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)，城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)公平性最突出的問(wèn)題就基本解決了，財(cái)務(wù)可持續(xù)性將上升為主要矛盾。于是，養(yǎng)老金改革“兩步走”戰(zhàn)略將十分明晰：第一步是先并軌，第二步是整體制度進(jìn)行結(jié)構(gòu)性改革(15)。這就意味著現(xiàn)在就應(yīng)著手對(duì)并軌后的城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)“大頂層設(shè)計(jì)”，它應(yīng)將十八屆三中全會(huì)《決定》列出的諸多改革內(nèi)容一次性納入統(tǒng)籌安排，比如階梯式退休年齡、正常待遇調(diào)整機(jī)制、提高統(tǒng)籌層次、降低費(fèi)率、建立基金投資體制等，3個(gè)保險(xiǎn)支柱的相互配合、社會(huì)保險(xiǎn)和社會(huì)救助(如低保等)兩大板塊的統(tǒng)籌兼顧，即把“小頂層設(shè)計(jì)”納入“大頂層設(shè)計(jì)”之中統(tǒng)籌安排，避免以往的政策“碎片化”和“打補(bǔ)丁”的情況。“大頂層設(shè)計(jì)”的重點(diǎn)是財(cái)務(wù)可持續(xù)性，就目前來(lái)看，制度運(yùn)行中存在的問(wèn)題較多，應(yīng)逐一給出解決方案。

再次，應(yīng)遵循國(guó)際慣例，在設(shè)計(jì)藍(lán)圖中對(duì)未來(lái)75年期的財(cái)務(wù)可持續(xù)性進(jìn)行測(cè)算。十八屆三中全會(huì)《決定》已經(jīng)做出戰(zhàn)略部署，在統(tǒng)賬結(jié)合中，個(gè)人賬戶部分將實(shí)行“名義繳費(fèi)確定型”(NDC)制度(鄭秉文，2014)，即在融資方式上是現(xiàn)收現(xiàn)付制，在待遇確定上采取繳費(fèi)確定型(DC)，這就要求資產(chǎn)端(名義資產(chǎn))與負(fù)債端(未來(lái)債務(wù))建立起某種制度化的精算匹配關(guān)系，要求進(jìn)行年度精算和動(dòng)態(tài)調(diào)整，建立一個(gè)快速反應(yīng)機(jī)制，這是實(shí)行NDC的一個(gè)必備條件。對(duì)社會(huì)統(tǒng)籌部分，也應(yīng)“堅(jiān)持精算平衡原則”，這是十八屆三中全會(huì)《決定》提出的明確要求。所有這些都離不開現(xiàn)代精算技術(shù)的實(shí)際運(yùn)用，離不開建立一支業(yè)務(wù)熟練的精算隊(duì)伍，有賴于建立一個(gè)常設(shè)精算機(jī)構(gòu)，甚至有賴于人力資源和社會(huì)保障部下屬的社會(huì)保險(xiǎn)事業(yè)管理中心“升級(jí)換代”。精算結(jié)果是養(yǎng)老金改革的根本依據(jù)，精算技術(shù)是養(yǎng)老金制度的象牙塔尖，精算能力象征著養(yǎng)老金制度的軟實(shí)力，精算隊(duì)伍是實(shí)行NDC的硬件條件。

最后，在頂層設(shè)計(jì)中應(yīng)招賢納才，按照國(guó)際慣例，應(yīng)盡量做到公開性和科學(xué)性。一國(guó)養(yǎng)老金制度的選擇和制定涉及百年大計(jì)和蕓蕓眾生，應(yīng)慎之又慎。2013年在十八屆三中全會(huì)召開之前的半年多，有關(guān)主管部門委托4個(gè)科研教學(xué)機(jī)構(gòu)開展平行研究，這與2008年機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老金改革方案是作為內(nèi)部文件下發(fā)形成鮮明對(duì)比。戰(zhàn)略的開放性和戰(zhàn)術(shù)的策略性是養(yǎng)老金制度改革成功與否的關(guān)鍵，20多年的養(yǎng)老金改革歷史已證明了這個(gè)規(guī)律。業(yè)界一個(gè)公認(rèn)的樣板是加拿大養(yǎng)老金制度(CPP)“1997年改革”，其改革的成功為加拿大有關(guān)政府部門和官員贏得極大榮譽(yù)。為征求意見、宣傳改革和達(dá)成一致，“1997年改革方案”十分精細(xì)，繳費(fèi)率甚至精確到小數(shù)點(diǎn)后兩位，主管部門曾無(wú)數(shù)次與各省協(xié)商，甚至舉行兩次路演(Bruce，2008)。

(二)加強(qiáng)對(duì)并軌改革后財(cái)政配套支出的必要性的認(rèn)識(shí)

機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老金改革無(wú)疑給財(cái)政帶來(lái)一定的負(fù)擔(dān)。表3顯示，機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老金改革后繳費(fèi)負(fù)擔(dān)較為沉重，總體繳費(fèi)規(guī)模相當(dāng)于工資的40%，支出高達(dá)8 000億元，相當(dāng)于財(cái)政收入的6.2%和GDP的1.4%(鄭秉文，2014)。這僅是“雙層結(jié)構(gòu)”的繳費(fèi)，如果加上每年“中人”退休人員的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶和職業(yè)年金“倒推建賬”的一次性支出，再加上改革建立的過(guò)渡性養(yǎng)老金，實(shí)際支出有可能超過(guò)1萬(wàn)億元。

從長(zhǎng)期看，為機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員繳費(fèi)并建立養(yǎng)老保險(xiǎn)可以大幅降低財(cái)政負(fù)擔(dān)，但在改革初期，由于財(cái)政既要為“老人”支付養(yǎng)老金，又要為“中人”和“新人”支付前述的改革成本，相當(dāng)于“雙重支付”，財(cái)政負(fù)擔(dān)較大。但隨著時(shí)間推移，“老人”數(shù)量和“中人”過(guò)渡性養(yǎng)老金不斷減少，改革效果逐漸顯現(xiàn)，這里以“改革后”和“不改革”的支出占財(cái)政收入比重為標(biāo)準(zhǔn)，大約有兩個(gè)轉(zhuǎn)折點(diǎn)：第一個(gè)轉(zhuǎn)折點(diǎn)大約發(fā)生在10年之后的2025年(假定2015年為改革元年)，這時(shí)，“改革后”的財(cái)政支出首次低于“不改革”的支出，但差距不是很大，不到0.5個(gè)百分點(diǎn)；第二個(gè)轉(zhuǎn)折點(diǎn)大約發(fā)生在2048年，這時(shí)改革前后支出的差距逐漸拉開，2058年達(dá)到1個(gè)百分點(diǎn)，到2090年時(shí)，“不改革”的支出將高達(dá)10%左右，而改革后的支出則不到6.5%。換言之，改革后將有3個(gè)階段：第一階段(2015-2025年)是“財(cái)政投入期”，財(cái)政支出水平大于“不改革”的支出水平，這個(gè)階段是正確權(quán)衡短期和長(zhǎng)期、投入和收益關(guān)系的重要時(shí)期；第二階段(2016-2047年)是“一般收益期”；第三階段(2048-2090年)為“明顯收益期”。

仔細(xì)分析財(cái)政支出結(jié)構(gòu)之后會(huì)發(fā)現(xiàn)，財(cái)政支出規(guī)模還是可以負(fù)擔(dān)的。首先，個(gè)人繳費(fèi)的2 400億元不應(yīng)視為財(cái)政負(fù)擔(dān)，因?yàn)?%和4%這兩項(xiàng)個(gè)人繳費(fèi)是由職工個(gè)人支付的。另外，機(jī)關(guān)公務(wù)員已將近10年沒(méi)有上調(diào)工資，而2003-2012年，城鎮(zhèn)單位就業(yè)人員平均工資增長(zhǎng)率高達(dá)14.2%(16)。若從這個(gè)角度看，機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員繳納的8%和4%應(yīng)視為正常的工資調(diào)整范圍，應(yīng)將其視為國(guó)家雇傭工作人員必須支付的工資，而不應(yīng)視為養(yǎng)老保險(xiǎn)改革帶來(lái)的成本。其次，約有10%左右的事業(yè)單位不是全額撥款單位，其繳費(fèi)來(lái)源渠道也應(yīng)與工資來(lái)源渠道一致起來(lái)，這就分流了財(cái)政壓力。再次，根據(jù)十八屆三中全會(huì)《決定》，個(gè)人賬戶將采取名義賬戶制(NDC)，這將無(wú)需做實(shí)個(gè)人賬戶和支付轉(zhuǎn)型成本，實(shí)行名義賬戶制是這輪養(yǎng)老保障制度改革的重要制度創(chuàng)新，它將大大減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)。最后，各級(jí)政府公務(wù)員和各事業(yè)單位人員的單位繳費(fèi)負(fù)擔(dān)分散在各級(jí)地方財(cái)政，中央財(cái)政負(fù)責(zé)承擔(dān)的中央政府公務(wù)員和事業(yè)單位人員的財(cái)政壓力不是很大，完全可以承受。

(三)警惕職業(yè)年金潛在的模式蛻變風(fēng)險(xiǎn)

既然改革一起步就面對(duì)上萬(wàn)億的額外支出的巨大壓力，任何即時(shí)可以不必支付的項(xiàng)目就必然受到歡迎，這時(shí)，8%的職業(yè)年金單位繳費(fèi)支出高達(dá)1 600億元，對(duì)其采取記賬方式就成為一個(gè)熱點(diǎn)。然而，記賬將產(chǎn)生諸多嚴(yán)重后果，對(duì)此決策層應(yīng)有清醒認(rèn)識(shí)。

首先，這一做法與現(xiàn)行政策嚴(yán)重不符，《企業(yè)年金試行辦法》可被視為統(tǒng)領(lǐng)中國(guó)版401(k)的根本大法，如果機(jī)關(guān)事業(yè)單位允許采取記賬的方式，就等于在中國(guó)另立一個(gè)制度模式，就需要有政策依據(jù)，建議主管行政部門認(rèn)真對(duì)待，高度重視，從長(zhǎng)計(jì)議。

從近期看，制度的公允性將受到社會(huì)尤其是企業(yè)的質(zhì)疑，公共部門能采取記賬的方式，為什么企業(yè)不能？新制度有可能重新被貼上特權(quán)與“雙軌制”的標(biāo)簽；對(duì)公務(wù)員和事業(yè)單位來(lái)說(shuō)，他們有可能將其視為“吃虧”，記賬就沒(méi)有真實(shí)資產(chǎn)，不可能獲取“合意”的實(shí)際投資收益，賬戶資產(chǎn)規(guī)模和職業(yè)年金替代率會(huì)受到影響；而在企業(yè)年金那里，企業(yè)主的繳費(fèi)是“真金白銀”，獲得的收益也是真實(shí)的投資回報(bào)。從中期看，第一支柱“大統(tǒng)賬結(jié)合”采取的本來(lái)就是名義賬戶制，第二支柱采取記賬有可能蛻化為名義賬戶制，也有“小統(tǒng)賬結(jié)合”之嫌，兩個(gè)統(tǒng)賬結(jié)合加起來(lái)，將成為世界上最為復(fù)雜的養(yǎng)老金制度，其運(yùn)行質(zhì)量和實(shí)務(wù)操作都會(huì)變得十分復(fù)雜，機(jī)關(guān)事業(yè)與企業(yè)間的人員自由流動(dòng)必將受到嚴(yán)重影響。從長(zhǎng)期看，職業(yè)年金的模式很容易使DC型信托制蛻變?yōu)镈B型契約制。采取記賬之后，離DB型只差一步：退休時(shí)由于“財(cái)政困難”而沒(méi)能一次性補(bǔ)齊，而是采取每月支付一定數(shù)額并一直支付到職工死亡的話，這個(gè)制度就具備了DB型契約制的主要特點(diǎn)，那時(shí)，考慮到個(gè)人繳費(fèi)比例只占賬戶比例的1/3，這個(gè)制度充其量是一個(gè)混合型制度(DB+DC)。在地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)不斷加劇的今天，這個(gè)假設(shè)不是空穴來(lái)風(fēng)。在底特律破產(chǎn)案中，地方公務(wù)員DB型職業(yè)養(yǎng)老基金遭受重大損失。還有一種說(shuō)法是，底特律財(cái)政是被DB型養(yǎng)老金拖垮的；如果有第三種說(shuō)法，那就是底特律的負(fù)債中至少有一半是養(yǎng)老金；如果在中國(guó)會(huì)有第四種說(shuō)法，那就是地方政府的道德風(fēng)險(xiǎn)將有可能成為職業(yè)年金模式蛻變的推手。