三、機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老金改革的財政風險與其他潛在風險分析

(一)提高對頂層設(shè)計和精算技術(shù)重要性的認識

首先，應盡快給出機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老金改革實施細則，制定并軌后建立職業(yè)年金的頂層設(shè)計。在中國養(yǎng)老保險制度建立的短短20多年里，機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老金雙軌制改革嘗試了兩次。除其他原因外，沒有完整的頂層設(shè)計是兩次并軌改革未果的主要原因。20世紀90年代中期首次試點改革后才發(fā)現(xiàn)養(yǎng)老金落差部分沒有替補方案相配套，所以不得不停止恢復沿用原來的養(yǎng)老金發(fā)放政策。2008年啟動的第二次改革雖然改革方案從未公布，但試點地區(qū)使用的內(nèi)部傳閱方案中，對新制度的描述與2000年啟動遼寧做實賬戶試點改革的《國務院關(guān)于印發(fā)完善城鎮(zhèn)社會保障體系試點方案的通知》內(nèi)容幾乎完全一樣，做實賬戶試點流于形式，事業(yè)單位并軌不了了之就屬于正常，因為沒有明確職業(yè)年金配套改革實施方案，導致五省市試點單位人心惶惶。盡快給出職業(yè)年金的頂層設(shè)計和可操作細節(jié)，以避免第一次改革的“半吊子”窘境和第二次改革“先進行事業(yè)單位分類改革”的尷尬局面。職業(yè)年金的運行效果關(guān)鍵在于細節(jié)的技術(shù)設(shè)計，而技術(shù)設(shè)計的關(guān)鍵在于實際操作部分的細節(jié)設(shè)計。例如，生命周期基金的提供與運行等，包括省級教師與醫(yī)生基金的受托模式等，應細致入微，多參考國外的成功經(jīng)驗。從某個角度講，此次機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老金水平能否達到理想的設(shè)計水平、機關(guān)事業(yè)單位改革能否成功，職業(yè)年金將發(fā)揮決定性的作用。

其次，如果說機關(guān)事業(yè)單位建立職業(yè)年金的配套改革是“小頂層設(shè)計”，其與城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險制度的銜接和通盤改革就是“大頂層設(shè)計”。機關(guān)事業(yè)單位并軌之后，在較長時期內(nèi)，城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險公平性最突出的問題就基本解決了，財務可持續(xù)性將上升為主要矛盾。于是，養(yǎng)老金改革“兩步走”戰(zhàn)略將十分明晰：第一步是先并軌，第二步是整體制度進行結(jié)構(gòu)性改革(15)。這就意味著現(xiàn)在就應著手對并軌后的城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險“大頂層設(shè)計”，它應將十八屆三中全會《決定》列出的諸多改革內(nèi)容一次性納入統(tǒng)籌安排，比如階梯式退休年齡、正常待遇調(diào)整機制、提高統(tǒng)籌層次、降低費率、建立基金投資體制等，3個保險支柱的相互配合、社會保險和社會救助(如低保等)兩大板塊的統(tǒng)籌兼顧，即把“小頂層設(shè)計”納入“大頂層設(shè)計”之中統(tǒng)籌安排，避免以往的政策“碎片化”和“打補丁”的情況。“大頂層設(shè)計”的重點是財務可持續(xù)性，就目前來看，制度運行中存在的問題較多，應逐一給出解決方案。

再次，應遵循國際慣例，在設(shè)計藍圖中對未來75年期的財務可持續(xù)性進行測算。十八屆三中全會《決定》已經(jīng)做出戰(zhàn)略部署，在統(tǒng)賬結(jié)合中，個人賬戶部分將實行“名義繳費確定型”(NDC)制度(鄭秉文，2014)，即在融資方式上是現(xiàn)收現(xiàn)付制，在待遇確定上采取繳費確定型(DC)，這就要求資產(chǎn)端(名義資產(chǎn))與負債端(未來債務)建立起某種制度化的精算匹配關(guān)系，要求進行年度精算和動態(tài)調(diào)整，建立一個快速反應機制，這是實行NDC的一個必備條件。對社會統(tǒng)籌部分，也應“堅持精算平衡原則”，這是十八屆三中全會《決定》提出的明確要求。所有這些都離不開現(xiàn)代精算技術(shù)的實際運用，離不開建立一支業(yè)務熟練的精算隊伍，有賴于建立一個常設(shè)精算機構(gòu)，甚至有賴于人力資源和社會保障部下屬的社會保險事業(yè)管理中心“升級換代”。精算結(jié)果是養(yǎng)老金改革的根本依據(jù)，精算技術(shù)是養(yǎng)老金制度的象牙塔尖，精算能力象征著養(yǎng)老金制度的軟實力，精算隊伍是實行NDC的硬件條件。

最后，在頂層設(shè)計中應招賢納才，按照國際慣例，應盡量做到公開性和科學性。一國養(yǎng)老金制度的選擇和制定涉及百年大計和蕓蕓眾生，應慎之又慎。2013年在十八屆三中全會召開之前的半年多，有關(guān)主管部門委托4個科研教學機構(gòu)開展平行研究，這與2008年機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老金改革方案是作為內(nèi)部文件下發(fā)形成鮮明對比。戰(zhàn)略的開放性和戰(zhàn)術(shù)的策略性是養(yǎng)老金制度改革成功與否的關(guān)鍵，20多年的養(yǎng)老金改革歷史已證明了這個規(guī)律。業(yè)界一個公認的樣板是加拿大養(yǎng)老金制度(CPP)“1997年改革”，其改革的成功為加拿大有關(guān)政府部門和官員贏得極大榮譽。為征求意見、宣傳改革和達成一致，“1997年改革方案”十分精細，繳費率甚至精確到小數(shù)點后兩位，主管部門曾無數(shù)次與各省協(xié)商，甚至舉行兩次路演(Bruce，2008)。

(二)加強對并軌改革后財政配套支出的必要性的認識

機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老金改革無疑給財政帶來一定的負擔。表3顯示，機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老金改革后繳費負擔較為沉重，總體繳費規(guī)模相當于工資的40%，支出高達8 000億元，相當于財政收入的6.2%和GDP的1.4%(鄭秉文，2014)。這僅是“雙層結(jié)構(gòu)”的繳費，如果加上每年“中人”退休人員的基本養(yǎng)老保險個人賬戶和職業(yè)年金“倒推建賬”的一次性支出，再加上改革建立的過渡性養(yǎng)老金，實際支出有可能超過1萬億元。

從長期看，為機關(guān)事業(yè)單位人員繳費并建立養(yǎng)老保險可以大幅降低財政負擔，但在改革初期，由于財政既要為“老人”支付養(yǎng)老金，又要為“中人”和“新人”支付前述的改革成本，相當于“雙重支付”，財政負擔較大。但隨著時間推移，“老人”數(shù)量和“中人”過渡性養(yǎng)老金不斷減少，改革效果逐漸顯現(xiàn)，這里以“改革后”和“不改革”的支出占財政收入比重為標準，大約有兩個轉(zhuǎn)折點：第一個轉(zhuǎn)折點大約發(fā)生在10年之后的2025年(假定2015年為改革元年)，這時，“改革后”的財政支出首次低于“不改革”的支出，但差距不是很大，不到0.5個百分點；第二個轉(zhuǎn)折點大約發(fā)生在2048年，這時改革前后支出的差距逐漸拉開，2058年達到1個百分點，到2090年時，“不改革”的支出將高達10%左右，而改革后的支出則不到6.5%。換言之，改革后將有3個階段：第一階段(2015-2025年)是“財政投入期”，財政支出水平大于“不改革”的支出水平，這個階段是正確權(quán)衡短期和長期、投入和收益關(guān)系的重要時期；第二階段(2016-2047年)是“一般收益期”；第三階段(2048-2090年)為“明顯收益期”。

仔細分析財政支出結(jié)構(gòu)之后會發(fā)現(xiàn)，財政支出規(guī)模還是可以負擔的。首先，個人繳費的2 400億元不應視為財政負擔，因為8%和4%這兩項個人繳費是由職工個人支付的。另外，機關(guān)公務員已將近10年沒有上調(diào)工資，而2003-2012年，城鎮(zhèn)單位就業(yè)人員平均工資增長率高達14.2%(16)。若從這個角度看，機關(guān)事業(yè)單位人員繳納的8%和4%應視為正常的工資調(diào)整范圍，應將其視為國家雇傭工作人員必須支付的工資，而不應視為養(yǎng)老保險改革帶來的成本。其次，約有10%左右的事業(yè)單位不是全額撥款單位，其繳費來源渠道也應與工資來源渠道一致起來，這就分流了財政壓力。再次，根據(jù)十八屆三中全會《決定》，個人賬戶將采取名義賬戶制(NDC)，這將無需做實個人賬戶和支付轉(zhuǎn)型成本，實行名義賬戶制是這輪養(yǎng)老保障制度改革的重要制度創(chuàng)新，它將大大減輕財政負擔。最后，各級政府公務員和各事業(yè)單位人員的單位繳費負擔分散在各級地方財政，中央財政負責承擔的中央政府公務員和事業(yè)單位人員的財政壓力不是很大，完全可以承受。

(三)警惕職業(yè)年金潛在的模式蛻變風險

既然改革一起步就面對上萬億的額外支出的巨大壓力，任何即時可以不必支付的項目就必然受到歡迎，這時，8%的職業(yè)年金單位繳費支出高達1 600億元，對其采取記賬方式就成為一個熱點。然而，記賬將產(chǎn)生諸多嚴重后果，對此決策層應有清醒認識。

首先，這一做法與現(xiàn)行政策嚴重不符，《企業(yè)年金試行辦法》可被視為統(tǒng)領(lǐng)中國版401(k)的根本大法，如果機關(guān)事業(yè)單位允許采取記賬的方式，就等于在中國另立一個制度模式，就需要有政策依據(jù)，建議主管行政部門認真對待，高度重視，從長計議。

從近期看，制度的公允性將受到社會尤其是企業(yè)的質(zhì)疑，公共部門能采取記賬的方式，為什么企業(yè)不能？新制度有可能重新被貼上特權(quán)與“雙軌制”的標簽；對公務員和事業(yè)單位來說，他們有可能將其視為“吃虧”，記賬就沒有真實資產(chǎn)，不可能獲取“合意”的實際投資收益，賬戶資產(chǎn)規(guī)模和職業(yè)年金替代率會受到影響；而在企業(yè)年金那里，企業(yè)主的繳費是“真金白銀”，獲得的收益也是真實的投資回報。從中期看，第一支柱“大統(tǒng)賬結(jié)合”采取的本來就是名義賬戶制，第二支柱采取記賬有可能蛻化為名義賬戶制，也有“小統(tǒng)賬結(jié)合”之嫌，兩個統(tǒng)賬結(jié)合加起來，將成為世界上最為復雜的養(yǎng)老金制度，其運行質(zhì)量和實務操作都會變得十分復雜，機關(guān)事業(yè)與企業(yè)間的人員自由流動必將受到嚴重影響。從長期看，職業(yè)年金的模式很容易使DC型信托制蛻變?yōu)镈B型契約制。采取記賬之后，離DB型只差一步：退休時由于“財政困難”而沒能一次性補齊，而是采取每月支付一定數(shù)額并一直支付到職工死亡的話，這個制度就具備了DB型契約制的主要特點，那時，考慮到個人繳費比例只占賬戶比例的1/3，這個制度充其量是一個混合型制度(DB+DC)。在地方債務風險不斷加劇的今天，這個假設(shè)不是空穴來風。在底特律破產(chǎn)案中，地方公務員DB型職業(yè)養(yǎng)老基金遭受重大損失。還有一種說法是，底特律財政是被DB型養(yǎng)老金拖垮的；如果有第三種說法，那就是底特律的負債中至少有一半是養(yǎng)老金；如果在中國會有第四種說法，那就是地方政府的道德風險將有可能成為職業(yè)年金模式蛻變的推手。