2015年1月3日，在全面推進依法治國的開局之年和全面深化改革的關(guān)鍵時刻，《國務(wù)院關(guān)于機關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度改革的決定》正式發(fā)布。雖然目前機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革的實施細則尚未出臺，但該《決定》對機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老金改革的制度描述躍然紙上，它與已經(jīng)運行了20多年的城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老金制度幾乎完全一致，這就印證了馬凱副總理在“關(guān)于統(tǒng)籌推進城鄉(xiāng)社會保障體系建設(shè)工作情況的報告”中提出的“一個統(tǒng)一和五個同步”基本改革思路①：統(tǒng)賬結(jié)合、雙方繳費、待遇計發(fā)、兩層結(jié)構(gòu)等；意味著未來機關(guān)和事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度的模式，不管是停留在目前統(tǒng)賬結(jié)合這個制度結(jié)構(gòu)上，與現(xiàn)行企業(yè)職工制度共同維持不變，還是采取兩步走的改革思路，即并軌后再按照《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》的規(guī)定對統(tǒng)賬結(jié)合制度進一步升級，機關(guān)和事業(yè)人員將與城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度采取同一個制度；宣告中國養(yǎng)老金制度消滅“碎片化”，向“大一統(tǒng)”邁出了關(guān)鍵的一步，公共部門在中國享有養(yǎng)老金特權(quán)的歷史一去不復(fù)返。

一、并軌改革與“碎片化”制度的歷史嬗變

(一)機關(guān)事業(yè)單位并軌改革的必然性

與過去相比，養(yǎng)老保險制度改革取向至少需要面對3個新常態(tài)：一是中國經(jīng)濟正從高速增長轉(zhuǎn)向中高速增長，財政收入下行壓力加大。2015年1月20日國家統(tǒng)計局公布2014年GDP增長率為7.4%，創(chuàng)24年來新低②。這對社會保障制度的財務(wù)約束和投入提出了新挑戰(zhàn)。二是勞動力流動逐漸加快，養(yǎng)老金并軌是大勢所趨。以農(nóng)村勞動力向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移并落戶、農(nóng)村和城鎮(zhèn)勞動人口橫向跨地區(qū)流動、公共和私人部門跨部門流動為主要特征的勞動力流動將成為新常態(tài)，這為全國建立統(tǒng)一社會保障制度、提高制度的便攜性和適應(yīng)人口流動性帶來了新的機遇和挑戰(zhàn)。三是人口老齡化不斷加劇，贍養(yǎng)率提高將加重養(yǎng)老金收支平衡壓力。勞動年齡人口比重持續(xù)下降和老年贍養(yǎng)率持續(xù)走高將成為新常態(tài)，養(yǎng)老保險制度的支付能力必將面對新考驗：2013年基本養(yǎng)老保險費收入增長僅為13%，養(yǎng)老金支出增長卻高達20%，而2012年的數(shù)據(jù)分別是18%和22%③，此前差距還要小一些。

(二)雙軌制養(yǎng)老金的起源與發(fā)展

1978年十一屆三中全會決定改革開放，同年，國務(wù)院頒布了《國務(wù)院關(guān)于工人退休、退職的暫行辦法》和《國務(wù)院關(guān)于安置老弱病殘干部的暫行辦法》，前者恢復(fù)了國有企業(yè)傳統(tǒng)的“國家/企業(yè)保險”制度，它適用于全民所有制企業(yè)、事業(yè)單位和國家機關(guān)、人民團體的工人；后者意味著建立了一整套完整的黨政機關(guān)、群眾團體、企業(yè)和事業(yè)單位干部的離休、退休和退職干部的安置體系，包括從退休收入的不同標準到資金來源等。這兩個文件既標志著與改革開放政策相配套的退休制度的建立，同時也意味著中國城鎮(zhèn)全民所有制企業(yè)退休制度的恢復(fù)，旨在迅速解決由于10年“文化大革命”期間沒有正常退休制度而遺留的歷史問題。

1978年頒布的這兩個文件可被視為機關(guān)事業(yè)和企業(yè)建立不同養(yǎng)老保險制度并一直實施至今的政策源頭。其實，1951年2月頒布的《中華人民共和國勞動保險條例》和1955年12月頒布的《國家機關(guān)工作人員退休處理暫行辦法》是分別建立城鎮(zhèn)企業(yè)職工勞動保險制度和國家機關(guān)事業(yè)單位工作人員退休制度的制度雛形，盡管這兩個制度分別只有15年和10年的歷史，但卻具有深遠的影響，并成為1978年在改革開放之初迅速建立適應(yīng)經(jīng)濟建設(shè)為中心的社會保險制度的唯一參照系和重要出發(fā)點。這個分立的養(yǎng)老保險制度在改革開放初期為把現(xiàn)代化建設(shè)和工作重心轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟建設(shè)上來發(fā)揮了不可替代的作用。

隨著國有企業(yè)改革的不斷推進和深化，國有企業(yè)養(yǎng)老保險逐漸擴大到非國有經(jīng)濟，亟需建立一個與改革開放和市場經(jīng)濟體系相適應(yīng)的現(xiàn)代社會保險體系。就養(yǎng)老保險而言，隨著20世紀80年代地方試點的鋪開和不斷試錯的過程，90年代初思路逐漸清晰。1993年黨的第十四屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟若干問題的決定》，首次提出“建立多層次的社會保障體系”和“實行社會統(tǒng)籌和個人賬戶相結(jié)合”的制度目標；1995年國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于深化企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的通知》再次確定了“社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合”的實施方案，結(jié)合當(dāng)時各地的不同情況，提出了兩個實施方案供各省、自治區(qū)和直轄市選擇；1997年國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》最終將各地不同賬戶比例、繳費比例等統(tǒng)一起來，標志著城鎮(zhèn)企業(yè)職工統(tǒng)賬結(jié)合養(yǎng)老保險制度在中國正式建立。

然而，由于政府機關(guān)的改革重心在橫向上主要放在國務(wù)院機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變上，包括按政府綜合管理職能合并政府部門，最大限度避免政府職能交叉、政出多門，以提高行政效率和降低行政成本；在縱向上主要集中在中央和地方的關(guān)系上，包括財權(quán)與事權(quán)的關(guān)系，財稅體系重構(gòu)等；事業(yè)單位的改革主要從體制機制入手轉(zhuǎn)變政府職能和管理方式，不斷調(diào)整和規(guī)范政事關(guān)系，完善事業(yè)單位分類改革等；所以黨政機關(guān)和事業(yè)單位的社會保險制度和福利制度改革位居經(jīng)濟建設(shè)之后，基本養(yǎng)老保險制度在城鎮(zhèn)逐漸形成了一個雙元結(jié)構(gòu)或稱雙軌制度：企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度是實行統(tǒng)賬結(jié)合、建立地方管理的基金池、待遇計發(fā)公式較為復(fù)雜、雇員與雇主雙方共同繳費的現(xiàn)代保險制度，而機關(guān)和事業(yè)單位則始終以財政供養(yǎng)的傳統(tǒng)退休制度為主。

雖然20世紀90年代中期初建養(yǎng)老保險制度時，2090萬機關(guān)事業(yè)單位人員參加了養(yǎng)老保險試點，實現(xiàn)了前端繳費改革，且大部分省、地、市甚至縣級社會保險經(jīng)辦機構(gòu)建立了機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險管理部門，但由于其待遇計發(fā)方式?jīng)]變，待遇水平?jīng)]有改變，所以從待遇計發(fā)和融資屬性看，機關(guān)事業(yè)單位仍基本處于1978年制度初建時的財政供養(yǎng)型傳統(tǒng)退休制度狀態(tài)。

(三)縮小雙軌制待遇差與避免“碎片化”趨勢富有成效

20世紀90年代的3個重要文件奠定了城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的框架結(jié)構(gòu)，2005年發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》被視為養(yǎng)老保險制度史上第四個重要文件。它將個人賬戶比例從1997年規(guī)定的11%下調(diào)至8%，確定了個體工商戶和靈活就業(yè)人員的繳費比例和個人賬戶比例，對待遇計發(fā)辦法做了重大調(diào)整，明確了個人賬戶養(yǎng)老金月標準(計發(fā)月數(shù))等。

2005年是個重要歷史節(jié)點。首先，在這個時期，基本養(yǎng)老保險的“便攜性損失”日益凸顯，珠三角地區(qū)每年春節(jié)前農(nóng)民工排隊退保現(xiàn)象逐漸成為廣東省乃至全國的重要事件，辦理退保手續(xù)的農(nóng)民工只能退還個人繳費部分，單位繳費部分沉淀在當(dāng)?shù)夭荒軒ё撸纬傻貐^(qū)間差別和不公平問題。由此，城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險的便攜性問題開始進入決策層的視野。其次，由于城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險制度的便攜性較差，不能滿足農(nóng)民工全國范圍自由流動的需要，為確保農(nóng)民工養(yǎng)老保險權(quán)益，單獨建立“農(nóng)民工養(yǎng)老保險”制度的呼聲日益高漲。這樣，農(nóng)民工的社會保險問題提上決策層的日程。第三，由于沒有建立起養(yǎng)老金正常調(diào)整機制，替代率逐年下降，從2000年的71.2%④，下降到2005年的50.3%。但機關(guān)和事業(yè)單位退休費的計發(fā)政策始終較為穩(wěn)定：解放戰(zhàn)爭時期參加革命工作的，按本人標準工資的80%發(fā)放；新中國成立后參加工作、工作年限滿20年的按本人標準工資的75%發(fā)放⑤。相比之下，企業(yè)養(yǎng)老金替代率開始與機關(guān)事業(yè)單位的退休費逐漸拉開距離，待遇差逐年加大(見表1)⑥。

鑒于上述3個問題日益凸顯，中央政府從2005年左右開始廣泛調(diào)研，并考慮改革著力點和改革取向。可以說，2005年以來的10年，在雙軌制與“碎片化”改革方面取得了顯著成效，主要體現(xiàn)在以下3個方面。

第一，流動人口和農(nóng)民工的“便攜性損失”得以消除。2009年12月國務(wù)院辦公廳發(fā)布了《關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)人力資源社會保障部財政部城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)暫行辦法的通知》，明確規(guī)定未達到待遇領(lǐng)取年齡前，參保人不得終止基本養(yǎng)老保險關(guān)系并辦理退保手續(xù)；跨省流動就業(yè)人員在轉(zhuǎn)移基本養(yǎng)老保險關(guān)系時，個人賬戶的全部儲存額隨之轉(zhuǎn)移，單位繳費形成的統(tǒng)籌基金以本人繳費基數(shù)的12%進行轉(zhuǎn)移；詳細規(guī)定了跨省流動養(yǎng)老保險關(guān)系的轉(zhuǎn)移接續(xù)辦法；對跨省流動就業(yè)的參保人員達到待遇領(lǐng)取條件時領(lǐng)取養(yǎng)老金的具體計算辦法也做了明確規(guī)定。至此農(nóng)民工退保和“便攜性損失”痼疾得以徹底解決。

第二，單獨建立農(nóng)民工養(yǎng)老保險制度的考慮最終予以取消。改革開放之初，流動人口只有幾百萬，2005年，全國流動人口已達1.47億，跨省流動人口4 779萬人⑦，2013年，流動人口高達2.45億⑧。隨著農(nóng)民工規(guī)模越來越大的發(fā)展趨勢，為保護這個群體的養(yǎng)老保險權(quán)益不受損失，適應(yīng)這個群體的流動性，是否為農(nóng)民工這個特殊群體建立一個單獨的養(yǎng)老保險制度成為當(dāng)時學(xué)術(shù)界和政策面討論的一個焦點；在學(xué)術(shù)界，贊成者少，反對者多；但在行政主管部門恰好相反，總體看，基層縣市社保經(jīng)辦機構(gòu)反對的聲音較為強烈，但省以上主管部門主要為贊成者。經(jīng)過多年的討論，主管部門最終在2009年底做出了放棄為農(nóng)民工單獨建立制度的重要決定⑨，代之以靈活的政策，即農(nóng)民工在城鎮(zhèn)務(wù)工時可以參加城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度，也可參加新農(nóng)保；回鄉(xiāng)務(wù)農(nóng)時可以轉(zhuǎn)移到新農(nóng)保。這是中國養(yǎng)老保險制度避免“碎片化”趨勢的一個具有里程碑意義的重要舉措，為在全國建立“大一統(tǒng)”的養(yǎng)老保險制度打下了一個重要基礎(chǔ)。

第三，持續(xù)和大規(guī)模調(diào)整養(yǎng)老金水平以遏制替代率下降的趨勢。鑒于替代率逐年下降的趨勢，2005年發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》正式宣布“建立基本養(yǎng)老金正常調(diào)整機制”，即“根據(jù)職工工資和物價變動等情況，國務(wù)院適時調(diào)整企業(yè)退休人員基本養(yǎng)老金水平，調(diào)整幅度為省、自治區(qū)、直轄市當(dāng)?shù)仄髽I(yè)在崗職工平均工資年增長率的一定比例”。2005年至今，國務(wù)院每年宣布上調(diào)企業(yè)養(yǎng)老金，年均漲幅平均10%，已連續(xù)11年。利用行政手段從外部對企業(yè)養(yǎng)老金替代率進行調(diào)整是一個非正常手段，對有效遏制企業(yè)養(yǎng)老金意想不到的急速下滑勢頭、縮小與機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老金待遇差，尤其是對實現(xiàn)社會穩(wěn)定和營造良好的改革環(huán)境發(fā)揮了難以替代的作用。換個角度講，連續(xù)11年全面干預(yù)替代率，為積極籌備機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老金并軌贏得了時間，同時也使數(shù)以億計的參保人同步分享到國民經(jīng)濟快速發(fā)展的成果。

雖然上述3個方面取得卓越成果，但也引發(fā)一些問題。比如，養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)的效率存在問題，尤其是連續(xù)11年上調(diào)養(yǎng)老金帶來的一些負面影響需要較長時間需要消化。例如，年均養(yǎng)老金增幅十分接近2005年以來年均在崗職工平均工資增長率12%⑩，這就提高了社會預(yù)期，為建立與居民消費價格指數(shù)(CPI)或GDP增長率聯(lián)動掛鉤的內(nèi)生性養(yǎng)老金調(diào)整機制帶來了困難；再如，多繳多得的激勵機制和個人賬戶的激勵功能受到威脅，甚至出現(xiàn)退休后的養(yǎng)老金增幅高于原單位在職人員的工資增長率，養(yǎng)老金高于在職人員的工資“倒掛”現(xiàn)象。總之，企業(yè)養(yǎng)老金雙軌制的現(xiàn)實、機關(guān)事業(yè)單位非繳費型的財政供養(yǎng)退休金制度的特點，日益成為社會不公的典型案例和全社會批評質(zhì)疑的焦點。