四、三調(diào)聯(lián)動工作困局

三調(diào)聯(lián)動工作從2011年開始探索推進，為有效化解社會矛盾發(fā)揮了重要作用。但隨著聯(lián)動程度的不斷深入，實際操作層面上的工作困局日益凸顯。

（一）現(xiàn)實需要與立法滯后的困局。（1）2014年2月24日李克強總理在國務院第二次廉政工作會議上講話時強調(diào)，對市場主體是“法無禁止即可為”，對政府則是“法無授權不可為，法定職責必須為！”三調(diào)聯(lián)動工作尚無專門法律，工作依然停留在號召探索創(chuàng)新層面，現(xiàn)有的行政機關“法無授權不可為”，致使聯(lián)動工作職責無法落實到法定部門承擔。（2）新《預算法》第35條規(guī)定：地方各級預算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字。地方政府及其所屬部門不得以任何方式舉借債務。第57條規(guī)定：各級政府、各部門、各單位的支出必須按照預算執(zhí)行，不得虛假列支。依法限制了各部門對探索創(chuàng)新的財力支持，使三調(diào)聯(lián)動工作經(jīng)費難以落實。（3）國務院令第486號令《地方各級人民政府機構設置與編制管理條例》第10條規(guī)定：地方各級人民政府行政機構職責相同或者相近的，原則上由一個行政機構承擔。第11條規(guī)定：地方各級人民政府設立議事協(xié)調(diào)機構，應當嚴格控制；可以交由現(xiàn)有機構承擔職能的或者由現(xiàn)有機構進行協(xié)調(diào)可以解決問題的，不另設立議事協(xié)調(diào)機構。第12條規(guī)定：縣級以上地方各級人民政府的議事協(xié)調(diào)機構不單獨設立辦事機構，具體工作由有關的行政機構承擔。這些法規(guī)更限制了處于創(chuàng)新階段的三調(diào)聯(lián)動機構的設立。

（二）人民調(diào)解的群眾需求與提供能力的困局?！度嗣裾{(diào)解法》第6條規(guī)定：縣級以上地方人民政府對人民調(diào)解工作所需經(jīng)費應當給予必要的支持和保障，對有突出貢獻的人民調(diào)解委員會和人民調(diào)解員按照國家規(guī)定給予表彰獎勵。安康的10個縣區(qū)，9個是國家貧困縣，1個是省級貧困縣。300萬人口中100萬是貧困群眾。政府運轉(zhuǎn)主要靠中省轉(zhuǎn)移支付…在這樣的現(xiàn)實情況下，大量的社會矛盾群眾無力訴訟化解，期盼調(diào)解解決。而地方政府又無力保障調(diào)解工作所需經(jīng)費，嚴重影響日常工作。以2014年人民調(diào)解矛盾糾紛16000件，按每件3人600元調(diào)解工作出勤補助計算，人民調(diào)解員出勤補助就需要960萬元；以每人每年800元培訓費計算，全市13306名調(diào)解員的培訓費需要1065萬元；僅此兩項支出就達2025萬元，而實際到位的人民調(diào)解經(jīng)費僅60萬元。大量的調(diào)解工作主要靠調(diào)解員無私奉獻完成，調(diào)解工作越來越難以組織。

（三）群眾期盼解決問題與惠民政策難以整合的困局。三調(diào)聯(lián)動化解矛盾糾紛，核心是解決問題，維護群眾合法權益。從現(xiàn)實層面上看，解決問題維護群眾合法權益的基本路徑只有三條即有過錯承擔賠償、受益人承擔補償和無力賠（補）償時惠民政策幫（救）助?！肚謾嘭熑畏ā芬?guī)定的“有過錯承擔賠償”“受益人承擔補償”，在無力賠（補）償時，只能交由地方黨委政府通過多項惠民政策給予幫（救）助。然而惠民政策散布各個不同的部門，而要徹底解決群眾實際問題又需要多項政策組合。比如一位48歲的中年男子生活困難---工作收入低，看病怕花錢，有病常請假，因此被工作單位辭退而下崗失業(yè)，妻子和他離了婚，一個孩子正上大學，需要較大的學費……無奈而信訪。像這樣的多重疊加問題，就不能簡單的以解決生活困難為由，交給某個單位救助。而應該多項惠民政策組合，幫其徹底解決問題：運用低保制度解決生活困難；運用醫(yī)療保險制度解決看病困難；運用助學金制度解決孩子上學學費問題；運用下崗再就業(yè)制度解決失業(yè)問題。在實際操作層面上，要同時落實五項惠民政策，不是一個下崗職工自己能辦到的，也不是某一個部門可以牽頭協(xié)調(diào)落實的，惠民政策經(jīng)常難以整合運用，從而嚴重影響了三調(diào)聯(lián)動功能優(yōu)勢的發(fā)揮。

五、三調(diào)聯(lián)動工作現(xiàn)狀

2010年市委政法委綜治辦安綜治辦發(fā)[2010]9號文件引發(fā)了《關于建立人民調(diào)解、司法調(diào)解、行政調(diào)解銜接聯(lián)動機制的實施意見》；2011年市委政法委綜治辦安綜治辦發(fā)[2010]9號文件引發(fā)了《關于深入推進矛盾糾紛大調(diào)解工作的實施意見》，三調(diào)聯(lián)動在全市不斷深入推進。

從人民調(diào)解工作角度看， 2014年三調(diào)聯(lián)動機制中，人民調(diào)解受理矛盾糾紛16891件，涉及當事人37655人，調(diào)解成功16326件，調(diào)解成功率97%……人民調(diào)解組織受理委托移送案件324件，其中法院委托移送案件26件，公安機關委托移送案件45件，信訪部門委托移送案件167件，其他部門委托移送案件86件。

人民調(diào)解組織在鎮(zhèn)（辦事處）、村居（社區(qū)）實現(xiàn)全覆蓋。全市已建立43個行業(yè)性、專業(yè)性人民調(diào)解委員會，建成企事業(yè)單位建立人民調(diào)解委員會30個，在10縣區(qū)人民法院建立了“訴前人民調(diào)解工作室”。寧陜、平利、紫陽、嵐皋4縣和安康高新區(qū)建立了縣區(qū)域人民調(diào)解委員會，成為人民調(diào)解與行政調(diào)解、司法調(diào)解的聯(lián)系平臺，成為縣域重大疑難矛盾糾紛化解工作的重要力量。在市級層面，2013年9月成立了醫(yī)療糾紛人民調(diào)解委員會，2015年6月成立了安康財險事故糾紛人民調(diào)解委員會。

全市人民調(diào)解員已達13307名，70%以上的村人民調(diào)解委員會、80%以上的社區(qū)人民調(diào)解委員會達到了“五有”、“六落實”、“六統(tǒng)一”要求，鎮(zhèn)（街道）人民調(diào)解委員會和行業(yè)性、專業(yè)性人民調(diào)解委員會基本實現(xiàn)規(guī)范化。

改進三調(diào)聯(lián)動工作建議

改革進入攻堅階段，發(fā)展步入關鍵時期，社會問題累積疊加，維穩(wěn)維權形勢日益嚴峻。迫切需要破解工作困局，構建與時俱進的三調(diào)聯(lián)動機制，盡力實現(xiàn)又好又快的化解矛盾糾紛，推進社會和諧穩(wěn)定發(fā)展。

（一）加快調(diào)解工作立法。處理好改革創(chuàng)新與法治的關系，做到改革創(chuàng)新決策與立法決策相銜接、相統(tǒng)一。改革創(chuàng)新要于法有據(jù)，不能隨意突破法律紅線，破壞國家法治；立法要適應改革發(fā)展需要，不能成為改革創(chuàng)新的“絆馬索”。建議按照四中全會做出的“黨領導人民立法”的規(guī)定，提請中省制定《行政調(diào)解法》和《三調(diào)聯(lián)動實施條例（辦法）》，破解現(xiàn)實工作需要與立法滯后的困局。

（二）明確行政調(diào)解工作機構和職責。從操作層面看，地方政府部門中行政機關眾多，行政機關設立人民調(diào)解委員會違反《人民調(diào)解法》，每一個行政機關都設立行政調(diào)解機構，會造成機構重復和資源浪費；而沒有一個行政調(diào)解組織又會嚴重影響群眾通過行政調(diào)解解決問題。因此建議借鑒“勞動仲裁委員會”模式，建立“行政調(diào)解委員會”。明確由行政調(diào)解委員會主導三調(diào)聯(lián)動，整合惠民政策為群眾辦實事，化解信訪糾紛的職責，破解惠民政策難以整合的困局。

（三）依法建全基層人民調(diào)解工作體系。遵照《人民調(diào)解法》規(guī)定，按照陜西省司法廳（2015）11號文件部署，在鞏固村居人民調(diào)解委員會的基層上，在各縣區(qū)建立人民調(diào)解協(xié)會和區(qū)域人民調(diào)解委員會。各級律師協(xié)會要摘優(yōu)遴選不少于6人的資深律師、各級行政機關要摘優(yōu)遴選不少于3人的政策專家、各級人民法（檢）院要摘優(yōu)遴選不少于6人的法官，應人民調(diào)解委員會的邀請，承擔調(diào)解工作中的說理、說策（政策）和釋法工作。各單位對摘優(yōu)遴選的專家，登記造表，報同級司法局匯總，印發(fā)給各調(diào)委會。

（四）強化對調(diào)解工作的經(jīng)費保障。三調(diào)聯(lián)動機制中，司法調(diào)解和行政調(diào)解都有部門法定預算保障，只有人民調(diào)解無經(jīng)費來源，要靠地方政府給予保障支持，而地方政府財力保障能力又很弱，因此建議中省借鑒陜財政字（2015）4號文件即《法律援助工作經(jīng)費預算與支出管理辦法》，制定《人民調(diào)解工作經(jīng)費預算與支出管理辦法》，明確調(diào)解員出勤（誤工）補貼、誤餐補助、交通費、住宿費、電話費、檔案費、辦公費等支出標準。并將人民調(diào)解納入各級政府購買服務項目。省級財政將人民調(diào)解經(jīng)費和法律援助經(jīng)費一樣，納入民生八大工程預算，對市縣區(qū)直補。多途徑傾斜支持，化解基層經(jīng)費短缺的困局。

總之，三調(diào)聯(lián)動推行四年來，在探索中發(fā)現(xiàn)問題，在解決問題中豐富實踐，在豐富實踐中逐步規(guī)范，已基本形成一套務實便捷的工作機制，只要及時破解工作困局，必能日益發(fā)揮出應有的作用。