四、三調(diào)聯(lián)動(dòng)工作困局

三調(diào)聯(lián)動(dòng)工作從2011年開(kāi)始探索推進(jìn)，為有效化解社會(huì)矛盾發(fā)揮了重要作用。但隨著聯(lián)動(dòng)程度的不斷深入，實(shí)際操作層面上的工作困局日益凸顯。

（一）現(xiàn)實(shí)需要與立法滯后的困局。（1）2014年2月24日李克強(qiáng)總理在國(guó)務(wù)院第二次廉政工作會(huì)議上講話(huà)時(shí)強(qiáng)調(diào)，對(duì)市場(chǎng)主體是“法無(wú)禁止即可為”，對(duì)政府則是“法無(wú)授權(quán)不可為，法定職責(zé)必須為！”三調(diào)聯(lián)動(dòng)工作尚無(wú)專(zhuān)門(mén)法律，工作依然停留在號(hào)召探索創(chuàng)新層面，現(xiàn)有的行政機(jī)關(guān)“法無(wú)授權(quán)不可為”，致使聯(lián)動(dòng)工作職責(zé)無(wú)法落實(shí)到法定部門(mén)承擔(dān)。（2）新《預(yù)算法》第35條規(guī)定：地方各級(jí)預(yù)算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字。地方政府及其所屬部門(mén)不得以任何方式舉借債務(wù)。第57條規(guī)定：各級(jí)政府、各部門(mén)、各單位的支出必須按照預(yù)算執(zhí)行，不得虛假列支。依法限制了各部門(mén)對(duì)探索創(chuàng)新的財(cái)力支持，使三調(diào)聯(lián)動(dòng)工作經(jīng)費(fèi)難以落實(shí)。（3）國(guó)務(wù)院令第486號(hào)令《地方各級(jí)人民政府機(jī)構(gòu)設(shè)置與編制管理?xiàng)l例》第10條規(guī)定：地方各級(jí)人民政府行政機(jī)構(gòu)職責(zé)相同或者相近的，原則上由一個(gè)行政機(jī)構(gòu)承擔(dān)。第11條規(guī)定：地方各級(jí)人民政府設(shè)立議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格控制；可以交由現(xiàn)有機(jī)構(gòu)承擔(dān)職能的或者由現(xiàn)有機(jī)構(gòu)進(jìn)行協(xié)調(diào)可以解決問(wèn)題的，不另設(shè)立議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。第12條規(guī)定：縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)不單獨(dú)設(shè)立辦事機(jī)構(gòu)，具體工作由有關(guān)的行政機(jī)構(gòu)承擔(dān)。這些法規(guī)更限制了處于創(chuàng)新階段的三調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)構(gòu)的設(shè)立。

（二）人民調(diào)解的群眾需求與提供能力的困局?！度嗣裾{(diào)解法》第6條規(guī)定：縣級(jí)以上地方人民政府對(duì)人民調(diào)解工作所需經(jīng)費(fèi)應(yīng)當(dāng)給予必要的支持和保障，對(duì)有突出貢獻(xiàn)的人民調(diào)解委員會(huì)和人民調(diào)解員按照國(guó)家規(guī)定給予表彰獎(jiǎng)勵(lì)。安康的10個(gè)縣區(qū)，9個(gè)是國(guó)家貧困縣，1個(gè)是省級(jí)貧困縣。300萬(wàn)人口中100萬(wàn)是貧困群眾。政府運(yùn)轉(zhuǎn)主要靠中省轉(zhuǎn)移支付…在這樣的現(xiàn)實(shí)情況下，大量的社會(huì)矛盾群眾無(wú)力訴訟化解，期盼調(diào)解解決。而地方政府又無(wú)力保障調(diào)解工作所需經(jīng)費(fèi)，嚴(yán)重影響日常工作。以2014年人民調(diào)解矛盾糾紛16000件，按每件3人600元調(diào)解工作出勤補(bǔ)助計(jì)算，人民調(diào)解員出勤補(bǔ)助就需要960萬(wàn)元；以每人每年800元培訓(xùn)費(fèi)計(jì)算，全市13306名調(diào)解員的培訓(xùn)費(fèi)需要1065萬(wàn)元；僅此兩項(xiàng)支出就達(dá)2025萬(wàn)元，而實(shí)際到位的人民調(diào)解經(jīng)費(fèi)僅60萬(wàn)元。大量的調(diào)解工作主要靠調(diào)解員無(wú)私奉獻(xiàn)完成，調(diào)解工作越來(lái)越難以組織。

（三）群眾期盼解決問(wèn)題與惠民政策難以整合的困局。三調(diào)聯(lián)動(dòng)化解矛盾糾紛，核心是解決問(wèn)題，維護(hù)群眾合法權(quán)益。從現(xiàn)實(shí)層面上看，解決問(wèn)題維護(hù)群眾合法權(quán)益的基本路徑只有三條即有過(guò)錯(cuò)承擔(dān)賠償、受益人承擔(dān)補(bǔ)償和無(wú)力賠（補(bǔ)）償時(shí)惠民政策幫（救）助?！肚謾?quán)責(zé)任法》規(guī)定的“有過(guò)錯(cuò)承擔(dān)賠償”“受益人承擔(dān)補(bǔ)償”，在無(wú)力賠（補(bǔ)）償時(shí)，只能交由地方黨委政府通過(guò)多項(xiàng)惠民政策給予幫（救）助。然而惠民政策散布各個(gè)不同的部門(mén)，而要徹底解決群眾實(shí)際問(wèn)題又需要多項(xiàng)政策組合。比如一位48歲的中年男子生活困難---工作收入低，看病怕花錢(qián)，有病常請(qǐng)假，因此被工作單位辭退而下崗失業(yè)，妻子和他離了婚，一個(gè)孩子正上大學(xué)，需要較大的學(xué)費(fèi)……無(wú)奈而信訪(fǎng)。像這樣的多重疊加問(wèn)題，就不能簡(jiǎn)單的以解決生活困難為由，交給某個(gè)單位救助。而應(yīng)該多項(xiàng)惠民政策組合，幫其徹底解決問(wèn)題：運(yùn)用低保制度解決生活困難；運(yùn)用醫(yī)療保險(xiǎn)制度解決看病困難；運(yùn)用助學(xué)金制度解決孩子上學(xué)學(xué)費(fèi)問(wèn)題；運(yùn)用下崗再就業(yè)制度解決失業(yè)問(wèn)題。在實(shí)際操作層面上，要同時(shí)落實(shí)五項(xiàng)惠民政策，不是一個(gè)下崗職工自己能辦到的，也不是某一個(gè)部門(mén)可以牽頭協(xié)調(diào)落實(shí)的，惠民政策經(jīng)常難以整合運(yùn)用，從而嚴(yán)重影響了三調(diào)聯(lián)動(dòng)功能優(yōu)勢(shì)的發(fā)揮。

五、三調(diào)聯(lián)動(dòng)工作現(xiàn)狀

2010年市委政法委綜治辦安綜治辦發(fā)[2010]9號(hào)文件引發(fā)了《關(guān)于建立人民調(diào)解、司法調(diào)解、行政調(diào)解銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制的實(shí)施意見(jiàn)》；2011年市委政法委綜治辦安綜治辦發(fā)[2010]9號(hào)文件引發(fā)了《關(guān)于深入推進(jìn)矛盾糾紛大調(diào)解工作的實(shí)施意見(jiàn)》，三調(diào)聯(lián)動(dòng)在全市不斷深入推進(jìn)。

從人民調(diào)解工作角度看， 2014年三調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制中，人民調(diào)解受理矛盾糾紛16891件，涉及當(dāng)事人37655人，調(diào)解成功16326件，調(diào)解成功率97%……人民調(diào)解組織受理委托移送案件324件，其中法院委托移送案件26件，公安機(jī)關(guān)委托移送案件45件，信訪(fǎng)部門(mén)委托移送案件167件，其他部門(mén)委托移送案件86件。

人民調(diào)解組織在鎮(zhèn)（辦事處）、村居（社區(qū)）實(shí)現(xiàn)全覆蓋。全市已建立43個(gè)行業(yè)性、專(zhuān)業(yè)性人民調(diào)解委員會(huì)，建成企事業(yè)單位建立人民調(diào)解委員會(huì)30個(gè)，在10縣區(qū)人民法院建立了“訴前人民調(diào)解工作室”。寧陜、平利、紫陽(yáng)、嵐皋4縣和安康高新區(qū)建立了縣區(qū)域人民調(diào)解委員會(huì)，成為人民調(diào)解與行政調(diào)解、司法調(diào)解的聯(lián)系平臺(tái)，成為縣域重大疑難矛盾糾紛化解工作的重要力量。在市級(jí)層面，2013年9月成立了醫(yī)療糾紛人民調(diào)解委員會(huì)，2015年6月成立了安康財(cái)險(xiǎn)事故糾紛人民調(diào)解委員會(huì)。

全市人民調(diào)解員已達(dá)13307名，70%以上的村人民調(diào)解委員會(huì)、80%以上的社區(qū)人民調(diào)解委員會(huì)達(dá)到了“五有”、“六落實(shí)”、“六統(tǒng)一”要求，鎮(zhèn)（街道）人民調(diào)解委員會(huì)和行業(yè)性、專(zhuān)業(yè)性人民調(diào)解委員會(huì)基本實(shí)現(xiàn)規(guī)范化。

改進(jìn)三調(diào)聯(lián)動(dòng)工作建議

改革進(jìn)入攻堅(jiān)階段，發(fā)展步入關(guān)鍵時(shí)期，社會(huì)問(wèn)題累積疊加，維穩(wěn)維權(quán)形勢(shì)日益嚴(yán)峻。迫切需要破解工作困局，構(gòu)建與時(shí)俱進(jìn)的三調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制，盡力實(shí)現(xiàn)又好又快的化解矛盾糾紛，推進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定發(fā)展。

（一）加快調(diào)解工作立法。處理好改革創(chuàng)新與法治的關(guān)系，做到改革創(chuàng)新決策與立法決策相銜接、相統(tǒng)一。改革創(chuàng)新要于法有據(jù)，不能隨意突破法律紅線(xiàn)，破壞國(guó)家法治；立法要適應(yīng)改革發(fā)展需要，不能成為改革創(chuàng)新的“絆馬索”。建議按照四中全會(huì)做出的“黨領(lǐng)導(dǎo)人民立法”的規(guī)定，提請(qǐng)中省制定《行政調(diào)解法》和《三調(diào)聯(lián)動(dòng)實(shí)施條例（辦法）》，破解現(xiàn)實(shí)工作需要與立法滯后的困局。

（二）明確行政調(diào)解工作機(jī)構(gòu)和職責(zé)。從操作層面看，地方政府部門(mén)中行政機(jī)關(guān)眾多，行政機(jī)關(guān)設(shè)立人民調(diào)解委員會(huì)違反《人民調(diào)解法》，每一個(gè)行政機(jī)關(guān)都設(shè)立行政調(diào)解機(jī)構(gòu)，會(huì)造成機(jī)構(gòu)重復(fù)和資源浪費(fèi)；而沒(méi)有一個(gè)行政調(diào)解組織又會(huì)嚴(yán)重影響群眾通過(guò)行政調(diào)解解決問(wèn)題。因此建議借鑒“勞動(dòng)仲裁委員會(huì)”模式，建立“行政調(diào)解委員會(huì)”。明確由行政調(diào)解委員會(huì)主導(dǎo)三調(diào)聯(lián)動(dòng)，整合惠民政策為群眾辦實(shí)事，化解信訪(fǎng)糾紛的職責(zé)，破解惠民政策難以整合的困局。

（三）依法建全基層人民調(diào)解工作體系。遵照《人民調(diào)解法》規(guī)定，按照陜西省司法廳（2015）11號(hào)文件部署，在鞏固村居人民調(diào)解委員會(huì)的基層上，在各縣區(qū)建立人民調(diào)解協(xié)會(huì)和區(qū)域人民調(diào)解委員會(huì)。各級(jí)律師協(xié)會(huì)要摘優(yōu)遴選不少于6人的資深律師、各級(jí)行政機(jī)關(guān)要摘優(yōu)遴選不少于3人的政策專(zhuān)家、各級(jí)人民法（檢）院要摘優(yōu)遴選不少于6人的法官，應(yīng)人民調(diào)解委員會(huì)的邀請(qǐng)，承擔(dān)調(diào)解工作中的說(shuō)理、說(shuō)策（政策）和釋法工作。各單位對(duì)摘優(yōu)遴選的專(zhuān)家，登記造表，報(bào)同級(jí)司法局匯總，印發(fā)給各調(diào)委會(huì)。

（四）強(qiáng)化對(duì)調(diào)解工作的經(jīng)費(fèi)保障。三調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制中，司法調(diào)解和行政調(diào)解都有部門(mén)法定預(yù)算保障，只有人民調(diào)解無(wú)經(jīng)費(fèi)來(lái)源，要靠地方政府給予保障支持，而地方政府財(cái)力保障能力又很弱，因此建議中省借鑒陜財(cái)政字（2015）4號(hào)文件即《法律援助工作經(jīng)費(fèi)預(yù)算與支出管理辦法》，制定《人民調(diào)解工作經(jīng)費(fèi)預(yù)算與支出管理辦法》，明確調(diào)解員出勤（誤工）補(bǔ)貼、誤餐補(bǔ)助、交通費(fèi)、住宿費(fèi)、電話(huà)費(fèi)、檔案費(fèi)、辦公費(fèi)等支出標(biāo)準(zhǔn)。并將人民調(diào)解納入各級(jí)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)項(xiàng)目。省級(jí)財(cái)政將人民調(diào)解經(jīng)費(fèi)和法律援助經(jīng)費(fèi)一樣，納入民生八大工程預(yù)算，對(duì)市縣區(qū)直補(bǔ)。多途徑傾斜支持，化解基層經(jīng)費(fèi)短缺的困局。

總之，三調(diào)聯(lián)動(dòng)推行四年來(lái)，在探索中發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，在解決問(wèn)題中豐富實(shí)踐，在豐富實(shí)踐中逐步規(guī)范，已基本形成一套務(wù)實(shí)便捷的工作機(jī)制，只要及時(shí)破解工作困局，必能日益發(fā)揮出應(yīng)有的作用。

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