到了三中全會《決定》，這個題目是“全面深化改革”。但是它的大標題九是“推進法治中國建設(shè)”。也就是說未來我們在法治方面最終的總目標是要建成法治中國。建成法治中國，其實就是建設(shè)中國特色的社會主義法治體系，建設(shè)社會主義的法治國家。大家覺得這個有點空洞，有沒有一個具體的時間性的概念？當然是有的。我們黨在治國理政方面有一個很突出的習(xí)慣，就是用一種理性化、建構(gòu)性的思維去引領(lǐng)國家的前進。比如說我們敬愛的周總理在六、七十年代的時候，多次面向全國人民提到黨的一個主張，到本世紀末要建成四個現(xiàn)代化。我相信在座的各位年輕的時候都非常真誠地相信這樣一個目標是能夠?qū)崿F(xiàn)的?，F(xiàn)在我們也確實局部實現(xiàn)了或者說正在全面實現(xiàn)的路上。

我再說一下法律方面的一些愿景。早在上世紀八、九十年代，我們的喬石委員長、李鵬委員長多次提到2010年建成中國特色社會主義的法律體系。那么2010年底，2011年初，我們的吳邦國委員長鄭重地向國內(nèi)外宣告，中國特色社會主義法律體系已經(jīng)形成。當然，法律體系的形成不是終點，它還要不斷地完善和發(fā)展。最近修訂《立法法》，《民法典》的編撰理想等等，表明我們的法律體系確實形成了。但是形成的是支架性、框架性的。在細微處，在一些重要的角度還需要完善發(fā)展。因此，法律體系的形成接下來還有很多工作要做。

李克強總理上任伊始就提出了一個言語鏗鏘的目標，到2020年要建成法治政府?，F(xiàn)在時間很緊了。再往下看，其實習(xí)總書記通過四中全會這樣的一個《決定》，也向全國人民提出了另外一個更長遠的口號，到2049年、2050年的時候，我們要建成中國特色社會主義的法治國家，也就是法治中國。為什么？建國100周年的時候法治中國能夠完全建成。大體通過這樣一種目標的設(shè)定，讓我們有目標，有步驟，積極地發(fā)揮我們的能動力去實現(xiàn)它。

在法治體系這個問題上，我當然有必要跟各位簡單的說一下，2010年法律體系建成，接下來在四中全會提出愿景的時候說我們接下來的主要使命是法治體系的建設(shè)。從法律體系到法治體系，一字之差，它的前景和發(fā)展的空間是很大的。法律體系其實就是靜態(tài)的，law in paper的，這個東西要齊全，要系統(tǒng)。也就是說某種程度上法律體系只是我們在這兒所提的五大體系之一，就是法律規(guī)范體系。但是除了完善的法律規(guī)范體系之外，我們接下來還有很多重要的緊迫的任務(wù)要完成，就是高效的法治實施體系、嚴密的法治監(jiān)督體系、有力的法治保障體系和完善的黨內(nèi)法規(guī)體系。只有這五個體系都建成了，效果都好了，才能說我們中國特色社會主義法治國家建成了。應(yīng)該說相比較前一個，我們后面的這樣一個任務(wù)更加艱巨。

后面大家會發(fā)現(xiàn)其實對于中國這樣一個有著幾千年封建傳統(tǒng)的國家，我們中國的法治和西方國家的法治，兩相比較，我們的一個根本性的缺點是什么？中國立法易、執(zhí)法難。西方國家，特別是英美發(fā)達國家跟我們剛好相反，它立法難、執(zhí)法易。由于它是多黨制的或者是兩黨制的，大家是選舉的，因此在議會的斗爭是及其慘烈的。一個小小的校園槍擊案，奧巴馬上臺這么多年搞不定。為什么？假定我們在座各位是奧巴馬，或者由某一個人去當美國總統(tǒng)，這個事太簡單了，全國禁槍，這只需要一句話的事情。中國老百姓能夠拿槍嗎？不能。不能拿槍，中國的校園槍擊案有嗎？可能有，但是我們很少看到，看不到。為什么？沒有槍怎么能夠發(fā)生槍擊案呢？但是在美國就不斷地發(fā)生。

我們且不說槍支協(xié)會，這是《憲法》的規(guī)定。關(guān)鍵的關(guān)鍵是民主黨的總統(tǒng)要做某個決策，共和黨以及非民主黨其他的政黨都會為了反對而反對，哪怕你說的是對的，是為了美國人民福祉的我也要反對，因為你我支持你了就意味著我永遠也不能執(zhí)政。這種民主的選舉，它的弊端就在這里。就是壞的決策，由于監(jiān)督的嚴厲使得它不能夠推行。好的決策也因為為了反對的這種政治斗爭需要而夭折。

因此我們經(jīng)常在中國看到，中國立法機關(guān)會制定五年立法規(guī)劃、十年立法規(guī)劃，我們的黨說五年規(guī)劃，最近各單位都在編制“十三五”。我們的普法現(xiàn)在是六五普法了，我們的司法改革也有三五、四五司法改革的方案。中國有這種規(guī)劃，西方社會有嗎？壓根就不可能有。奧巴馬上臺伊始高高興興，躊躇滿志，我為美國的長遠利益搞一個五年規(guī)劃、十年規(guī)劃，行不行呢？他可以搞，但是根本就做不到。四年后你能不能坐在白宮里都是一個問題，搞了也沒有用。

因此西方社會鮮有五年規(guī)劃、十年規(guī)劃的，而恰恰在中國這樣一個由中國共產(chǎn)黨長期穩(wěn)定執(zhí)政的國家才可能有這種長遠打算。大家聽了這個細節(jié)后，就覺得我們中國好。我們要立法馬上立，只要這個東西選擇是對的，決策很快。

我還可以再舉個例子，比如說美國有一個暢銷書的作家叫弗里德曼。弗里德曼寫了一本書翻譯成中文叫《世界是平的》，這個成了很多黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的必讀書。我要說的是他的第二本書，也被翻譯成中文，叫《世界又平又擠又熱》。在這本書的第十六章章名就叫《做一天中國》，充滿了對中國人的羨慕。這章講的什么故事呢？2006年的一天，中國政府總理溫家寶緩步踱入他在中南海的辦公室，然后看著辦公桌上一摞法律文件，他拿起筆在最后簽下了“溫家寶”三個字。他簽完字這個東西就生效了，這是國務(wù)院法規(guī)“限塑令”。

大家都知道“限塑令”，就是限制免費出售、使用塑料袋。因此要求超市不能免費，要收錢。用美國人弗里德曼的話說，這個法令生效以后，在極短的時間里就傳遍了大江南北、長城內(nèi)外，無遠弗屆，全國幾乎所有的超市、農(nóng)貿(mào)市場都被宣傳、調(diào)動起來，嚴格執(zhí)法，效果非常好。到2007年，該法規(guī)執(zhí)行不到一年的時候，就節(jié)約了折合原油多少萬噸。我們應(yīng)該很高興，這就是中國。

美國是什么情況？白色塑料袋污染是中國人首先意識到的嗎？當然不是。中國人是多晚才用起塑料袋的，塑料袋是美國人先發(fā)明的。美國的科學(xué)家率先知道白色塑料袋是污染的，早在上世紀50年代就開始有立法的呼吁了，所謂有識之士一直在呼吁，但是“限塑令”在美國制定了沒有？我要告訴各位是沒有的，到了今天還沒有。

你要是稍微熟悉資本主義制度的話，就知道它是不可能或者很艱難的，因為它有利益集團，它的議員是代理人，限制塑料袋不符合埃克森美孚公司（石油公司）的利益，利益集團希望你使勁用石油，買石油，不希望你們這么節(jié)約，你們節(jié)約了，他吃西北風??？利益直接就表現(xiàn)在那個位置，通過反復(fù)博弈以后，這個動議根本就很難落實。

中國政府是在上世紀90年代末期才意識到白色污染越來越嚴重的，然后2006年馬上就頒布了法令，效果蠻好。這在西方國家很羨慕，你們有一個決策的效率，太好了。但是我相信各位都跟我一樣，根本高興不起來，我們立法容易，但是我們執(zhí)法難。第一年的執(zhí)法很好，當年的執(zhí)法檢查太棒了，但是此時此刻今天中午聽完的課，大家到外面的小超市試驗一下，它還是免費給你，問兩個夠不夠？難道2006年溫家寶總理署名的這項立法取消了嗎？沒有取消。這就是中國的問題。領(lǐng)導(dǎo)說了我就做，剛開始做的很好，后面就變形了。

在座的各位都在北京工作、生活，應(yīng)該能夠記得1992年北京市人大制定了禁止燃放煙花爆竹的決定，第一年鴉雀無聲，第二年零星開始，這時候?qū)嵭械氖怯螕魬?zhàn)。我們政府和人大組織了十數(shù)萬的執(zhí)法檢查隊伍走街串巷，抓了燃放煙花爆竹的人和單位，抓著一個人燃放罰款50元人民幣，抓著一個單位1000元人民幣，各位都還記得吧。但是到了第三年，第四年，全城都在燃放，這個法在不在？這個法在，這個法完全成了紙了。

后來是我們以改變這個法的形式，變成了《憲法》，特定的地點、特定的時間限制燃放，更為關(guān)鍵的是原來我們?nèi)挤诺臒熁ū翊蠖鄶?shù)都來自缺乏監(jiān)控管理的廠家和小作坊。我們現(xiàn)在是雙管齊下，一方面是限，一方面是加強安全管理。你現(xiàn)在讓熊貓牌的煙花爆竹出事都不可能了，它的捻子這么長，讓你都等焦急了，遲遲不能燃放，太安全了。我就說這個例子，就給大家評價一下，中西方法治在這個問題上其實很有差異，他們是立法難、決策難，但是只要決策了，執(zhí)行起來不打折扣，司法的時候沒有人情關(guān)系，就講法。我們呢？立法容易，決策容易，但是執(zhí)行的時候非常有問題。正因為這個，習(xí)近平總書記在四中全會的《決定》當中指出，法律的生命就在于實施。不能實施的法律就是沒有生命的，就是紙。在四中全會這個《決定》中提出了六大任務(wù)，這個我就不展開了。以上就是我所說的第一個重要的問題，給大家一個基本的框架或者是時代的背景。

二、《憲法》是與時俱進的根本大法

你不要孤立、靜止、片面地看《憲法》。憲法一直在變。今天我們使用的《憲法》是1982年的《憲法》，這是現(xiàn)行《憲法》。由于社會變動，現(xiàn)行《憲法》到已經(jīng)修改了四次，我相信緊接著大家會看到更多的修訂，因為四中全會已經(jīng)明文寫到了憲法日的問題、向《憲法》宣誓的問題，這在《憲法》原文中沒有。那么四中全會的內(nèi)容就是要體現(xiàn)進去。

另外一個，科學(xué)發(fā)展觀，或者是類似于“四個全面”要不要進入《憲法》呢？這當然還需要再考慮了，像這些問題都要進《憲法》，也就是都要與時俱進。所以說它是一個與時俱進的根本大法。在這個大標題下我講兩個基本的內(nèi)容，一個是憲法的概念和本質(zhì)，另外一個是新中國《憲法》的產(chǎn)生與發(fā)展。

（一）憲法的概念和本質(zhì)

先從“憲法”的概念和本質(zhì)來講起。這里面自然而然就談到了“憲法”這個詞的概念，我們會從不同的意義上進行學(xué)理的探討。“憲法”這個詞當然是我們中國本土的。早在春秋戰(zhàn)國時期的一些法家的典籍中就有了“憲法”這兩個字。“任法而治”，這是在很早的時候就由法家的韓非子、商鞅、慎到、李悝這些人提出來。各位耳熟能詳?shù)纳眺痹谇貒兎ǎЧ浅：?。有時候我們說一個國家它怎么才能夠強大，才能夠富強呢？后來王安石就一句話，“立良法于天下者，則天下治，立良法于一國者，則一國治”。我們經(jīng)常說幾個自信，理論自信、道路自信，其實關(guān)鍵是制度要自信。你對你這個制度不自信，你這個制度不好，不能讓全世界人民去向往，去信賴，那么很多愿景就不能實現(xiàn)。

商鞅剛開始編制了一系列非常好的制度，獎勵耕戰(zhàn)，你愛種地，我獎勵你，你能打仗，能殺敵，我就獎勵你。在那個時候這是強國的不二法門，但是大家伙不信。當時所謂城門立木，為什么圍觀的人們都不相信呢？原因很簡單，大家設(shè)身處地的想，原來那都是君君臣臣，父父子子，你們這些王公貴族世世代代是王公貴族，我們這些老百姓，我們這些奴隸世世代是奴隸，是下等人。

現(xiàn)在商鞅站出來說只要我們這些奴隸，這些貧苦的低層次的賤民參軍打仗，只要能殺敵就給獎勵土地，就給記功，說不定能成一將軍，一躍而成為貴族，人們根本就不敢相信。他說你們要是不相信，我這兒有一個懸賞，誰能夠把這個木頭從這個城門搬到那個城門我就獎勵黃金，果不其然，他獎勵了，言而有信。于是乎大家都開始這么做了。

我把商鞅變法的背景跟大家說一下。當時是七國爭雄，哪一個國家的軍隊都是人，但是為什么后世的史家司馬遷、賈誼說“秦軍虎狼之師也”，為什么把它形容成虎和狼呢？道理其實非常簡單，不是人變了，而是制度驅(qū)使下的人變成虎狼了。你取了對方一個人首級，回來以后，按照你殺掉的人頭數(shù)加功進爵。張藝謀《英雄》這個片子拍的不夠殘暴。真正的秦國軍隊在打仗的時候應(yīng)該是腰帶上綁著一個一個的人頭，用頭發(fā)系上，流著血，一個人就變成了豺狼虎豹，就變成一種非常冷血的機器了。所以秦國很快就統(tǒng)一了整個中國。

秦國那么厲害，是因法律制度驅(qū)使它強盛，但是恰恰也是法律制度讓它滅亡的，就是“二世而亡”?？础蛾惿媸兰摇?，因為失期當斬的這樣一個法律制度，使得他的這個國家滅掉了，使得這個朝代滅掉了。一個販夫走卒竟然能夠滅掉秦國，陳勝、吳廣揭竿而起，秦王朝就滅掉了，其實就是失期當斬，當然這個就不能展開了。好的制度讓國家強，壞的制度讓國家落，制度很重要。

《憲法》在其中扮演著核心的角色，它是一個車輪中間的那個軸，其他的法只不過是這個軸散射出來的輻條，所以說《憲法》是根本大法。中國歷史中《憲法》很重要，西方國家呢？當然我們今天說的《憲法》是近代以來的，西方國家的《憲法》也都是如此。世界上第一部《憲法》是美國的《憲法》。它在近代資產(chǎn)階級革命當中起到了非常重要的作用，我就不展開了。

接下來我們談《憲法》的法律地位，就是為什么它重要呢？《憲法》規(guī)定了一個國家最根本的內(nèi)容。我前面說過，《憲法》規(guī)定的根本內(nèi)容有如下幾個方面：

第一，它要規(guī)定這個國家的國體和政體，其實就是根本的政治制度。我們國家的國體是什么？是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的人民民主專政，這是我們國家的國體。我們國家的政體是人大制。大家都很熟悉。這種政治制度，除了國體和政體之外還包括了所謂的幾個具體制度，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的多黨合作制、人民政協(xié)制度、民族區(qū)域自治制度、基層民主制度等等。另外是根本的經(jīng)濟制度，所謂以公有制為主體的多種經(jīng)濟成分并存的經(jīng)濟制度，以按勞分配為主體的多種分配方式并存的分配制度等等。第三，所謂的社會文化制度等等。第四，一定要規(guī)定國家的機關(guān)的權(quán)力和職責。還有一個就是公民的基本權(quán)利和義務(wù)。除此之外，國旗、國徽、首都等等。這是要規(guī)定根本內(nèi)容。

第二，《憲法》之所以是根本大法，因為它有著與其他普通的法律完全不一樣，或者說有更為嚴格的制定和修改程序。制定的機關(guān)和別的一般法應(yīng)該是有所不同的。有些國家專門為《憲法》的制定要搞一個制憲大會。在修改方面，一般來說修改普通的法，過半數(shù)同意就行了，在修改《憲法》方面是三分之二，有些國家規(guī)定是四分之三，甚至更高。大體是這樣的。

第三，《憲法》具有最高的效率。所有的法律法規(guī)，如果與《憲法》相抵觸，即時無效。這個問題我可以給大家舉個例子，其實中國的法律體系特別像一個金字塔。根據(jù)立法機關(guān)的不同，根據(jù)法律制定出來的效率的不同，我們可以把它區(qū)分出金字塔不同的層次，自上而下，在我們國家，它就是由全國人大特別會議所制定的《憲法》，然后由全國人大及其常委會所制定的基本法律和法律性文件。這是狹義的。第三個層次，由國務(wù)院所制定的行政法規(guī)。第四個層次，中央政府機關(guān)所制定的中央政府部門的規(guī)章。接下來是省級人大和政府制定的省級的法規(guī)、地方性法規(guī)和規(guī)章，較大的市人大和政府所制定的市級的法規(guī)和政府規(guī)章。這樣的話，自高而低，它的效力是遞減的，任何的下位法不得與上位法相抵觸。基本上是這個意思。

這里面有兩句話，《憲法》是一般法律的制定依據(jù)。也正是因為這個，我們通常有一個通俗的表述，說《憲法》是母法，是母親之法。其他一般法是子法，他們是母子關(guān)系。沒有《憲法》就不能有基本的法律，他們是這個關(guān)系。其實還有一比，我們前面提到的《立法法》，《憲法》是母法，《立法法》是什么法？我們都知道任何一個法律的制定，都得按照《立法法》所規(guī)定的相關(guān)要求和程序去制定出來。那么《立法法》是什么？《立法法》其實就是助產(chǎn)士、催生婆，母親有好的基因，那么你能夠有這個孩子，但是孩子能不能夠健康的生出來，《立法法》極其關(guān)鍵，它是一個助產(chǎn)士、催生婆。