到了三中全會(huì)《決定》，這個(gè)題目是“全面深化改革”。但是它的大標(biāo)題九是“推進(jìn)法治中國建設(shè)”。也就是說未來我們在法治方面最終的總目標(biāo)是要建成法治中國。建成法治中國，其實(shí)就是建設(shè)中國特色的社會(huì)主義法治體系，建設(shè)社會(huì)主義的法治國家。大家覺得這個(gè)有點(diǎn)空洞，有沒有一個(gè)具體的時(shí)間性的概念？當(dāng)然是有的。我們黨在治國理政方面有一個(gè)很突出的習(xí)慣，就是用一種理性化、建構(gòu)性的思維去引領(lǐng)國家的前進(jìn)。比如說我們敬愛的周總理在六、七十年代的時(shí)候，多次面向全國人民提到黨的一個(gè)主張，到本世紀(jì)末要建成四個(gè)現(xiàn)代化。我相信在座的各位年輕的時(shí)候都非常真誠地相信這樣一個(gè)目標(biāo)是能夠?qū)崿F(xiàn)的?，F(xiàn)在我們也確實(shí)局部實(shí)現(xiàn)了或者說正在全面實(shí)現(xiàn)的路上。

我再說一下法律方面的一些愿景。早在上世紀(jì)八、九十年代，我們的喬石委員長、李鵬委員長多次提到2010年建成中國特色社會(huì)主義的法律體系。那么2010年底，2011年初，我們的吳邦國委員長鄭重地向國內(nèi)外宣告，中國特色社會(huì)主義法律體系已經(jīng)形成。當(dāng)然，法律體系的形成不是終點(diǎn)，它還要不斷地完善和發(fā)展。最近修訂《立法法》，《民法典》的編撰理想等等，表明我們的法律體系確實(shí)形成了。但是形成的是支架性、框架性的。在細(xì)微處，在一些重要的角度還需要完善發(fā)展。因此，法律體系的形成接下來還有很多工作要做。

李克強(qiáng)總理上任伊始就提出了一個(gè)言語鏗鏘的目標(biāo)，到2020年要建成法治政府?，F(xiàn)在時(shí)間很緊了。再往下看，其實(shí)習(xí)總書記通過四中全會(huì)這樣的一個(gè)《決定》，也向全國人民提出了另外一個(gè)更長遠(yuǎn)的口號(hào)，到2049年、2050年的時(shí)候，我們要建成中國特色社會(huì)主義的法治國家，也就是法治中國。為什么？建國100周年的時(shí)候法治中國能夠完全建成。大體通過這樣一種目標(biāo)的設(shè)定，讓我們有目標(biāo)，有步驟，積極地發(fā)揮我們的能動(dòng)力去實(shí)現(xiàn)它。

在法治體系這個(gè)問題上，我當(dāng)然有必要跟各位簡單的說一下，2010年法律體系建成，接下來在四中全會(huì)提出愿景的時(shí)候說我們接下來的主要使命是法治體系的建設(shè)。從法律體系到法治體系，一字之差，它的前景和發(fā)展的空間是很大的。法律體系其實(shí)就是靜態(tài)的，law in paper的，這個(gè)東西要齊全，要系統(tǒng)。也就是說某種程度上法律體系只是我們在這兒所提的五大體系之一，就是法律規(guī)范體系。但是除了完善的法律規(guī)范體系之外，我們接下來還有很多重要的緊迫的任務(wù)要完成，就是高效的法治實(shí)施體系、嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系、有力的法治保障體系和完善的黨內(nèi)法規(guī)體系。只有這五個(gè)體系都建成了，效果都好了，才能說我們中國特色社會(huì)主義法治國家建成了。應(yīng)該說相比較前一個(gè)，我們后面的這樣一個(gè)任務(wù)更加艱巨。

后面大家會(huì)發(fā)現(xiàn)其實(shí)對于中國這樣一個(gè)有著幾千年封建傳統(tǒng)的國家，我們中國的法治和西方國家的法治，兩相比較，我們的一個(gè)根本性的缺點(diǎn)是什么？中國立法易、執(zhí)法難。西方國家，特別是英美發(fā)達(dá)國家跟我們剛好相反，它立法難、執(zhí)法易。由于它是多黨制的或者是兩黨制的，大家是選舉的，因此在議會(huì)的斗爭是及其慘烈的。一個(gè)小小的校園槍擊案，奧巴馬上臺(tái)這么多年搞不定。為什么？假定我們在座各位是奧巴馬，或者由某一個(gè)人去當(dāng)美國總統(tǒng)，這個(gè)事太簡單了，全國禁槍，這只需要一句話的事情。中國老百姓能夠拿槍嗎？不能。不能拿槍，中國的校園槍擊案有嗎？可能有，但是我們很少看到，看不到。為什么？沒有槍怎么能夠發(fā)生槍擊案呢？但是在美國就不斷地發(fā)生。

我們且不說槍支協(xié)會(huì)，這是《憲法》的規(guī)定。關(guān)鍵的關(guān)鍵是民主黨的總統(tǒng)要做某個(gè)決策，共和黨以及非民主黨其他的政黨都會(huì)為了反對而反對，哪怕你說的是對的，是為了美國人民福祉的我也要反對，因?yàn)槟阄抑С帜懔司鸵馕吨矣肋h(yuǎn)也不能執(zhí)政。這種民主的選舉，它的弊端就在這里。就是壞的決策，由于監(jiān)督的嚴(yán)厲使得它不能夠推行。好的決策也因?yàn)闉榱朔磳Φ倪@種政治斗爭需要而夭折。

因此我們經(jīng)常在中國看到，中國立法機(jī)關(guān)會(huì)制定五年立法規(guī)劃、十年立法規(guī)劃，我們的黨說五年規(guī)劃，最近各單位都在編制“十三五”。我們的普法現(xiàn)在是六五普法了，我們的司法改革也有三五、四五司法改革的方案。中國有這種規(guī)劃，西方社會(huì)有嗎？壓根就不可能有。奧巴馬上臺(tái)伊始高高興興，躊躇滿志，我為美國的長遠(yuǎn)利益搞一個(gè)五年規(guī)劃、十年規(guī)劃，行不行呢？他可以搞，但是根本就做不到。四年后你能不能坐在白宮里都是一個(gè)問題，搞了也沒有用。

因此西方社會(huì)鮮有五年規(guī)劃、十年規(guī)劃的，而恰恰在中國這樣一個(gè)由中國共產(chǎn)黨長期穩(wěn)定執(zhí)政的國家才可能有這種長遠(yuǎn)打算。大家聽了這個(gè)細(xì)節(jié)后，就覺得我們中國好。我們要立法馬上立，只要這個(gè)東西選擇是對的，決策很快。

我還可以再舉個(gè)例子，比如說美國有一個(gè)暢銷書的作家叫弗里德曼。弗里德曼寫了一本書翻譯成中文叫《世界是平的》，這個(gè)成了很多黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的必讀書。我要說的是他的第二本書，也被翻譯成中文，叫《世界又平又?jǐn)D又熱》。在這本書的第十六章章名就叫《做一天中國》，充滿了對中國人的羨慕。這章講的什么故事呢？2006年的一天，中國政府總理溫家寶緩步踱入他在中南海的辦公室，然后看著辦公桌上一摞法律文件，他拿起筆在最后簽下了“溫家寶”三個(gè)字。他簽完字這個(gè)東西就生效了，這是國務(wù)院法規(guī)“限塑令”。

大家都知道“限塑令”，就是限制免費(fèi)出售、使用塑料袋。因此要求超市不能免費(fèi)，要收錢。用美國人弗里德曼的話說，這個(gè)法令生效以后，在極短的時(shí)間里就傳遍了大江南北、長城內(nèi)外，無遠(yuǎn)弗屆，全國幾乎所有的超市、農(nóng)貿(mào)市場都被宣傳、調(diào)動(dòng)起來，嚴(yán)格執(zhí)法，效果非常好。到2007年，該法規(guī)執(zhí)行不到一年的時(shí)候，就節(jié)約了折合原油多少萬噸。我們應(yīng)該很高興，這就是中國。

美國是什么情況？白色塑料袋污染是中國人首先意識(shí)到的嗎？當(dāng)然不是。中國人是多晚才用起塑料袋的，塑料袋是美國人先發(fā)明的。美國的科學(xué)家率先知道白色塑料袋是污染的，早在上世紀(jì)50年代就開始有立法的呼吁了，所謂有識(shí)之士一直在呼吁，但是“限塑令”在美國制定了沒有？我要告訴各位是沒有的，到了今天還沒有。

你要是稍微熟悉資本主義制度的話，就知道它是不可能或者很艱難的，因?yàn)樗欣婕瘓F(tuán)，它的議員是代理人，限制塑料袋不符合?？松梨诠荆ㄊ凸荆┑睦妫婕瘓F(tuán)希望你使勁用石油，買石油，不希望你們這么節(jié)約，你們節(jié)約了，他吃西北風(fēng)啊？利益直接就表現(xiàn)在那個(gè)位置，通過反復(fù)博弈以后，這個(gè)動(dòng)議根本就很難落實(shí)。

中國政府是在上世紀(jì)90年代末期才意識(shí)到白色污染越來越嚴(yán)重的，然后2006年馬上就頒布了法令，效果蠻好。這在西方國家很羨慕，你們有一個(gè)決策的效率，太好了。但是我相信各位都跟我一樣，根本高興不起來，我們立法容易，但是我們執(zhí)法難。第一年的執(zhí)法很好，當(dāng)年的執(zhí)法檢查太棒了，但是此時(shí)此刻今天中午聽完的課，大家到外面的小超市試驗(yàn)一下，它還是免費(fèi)給你，問兩個(gè)夠不夠？難道2006年溫家寶總理署名的這項(xiàng)立法取消了嗎？沒有取消。這就是中國的問題。領(lǐng)導(dǎo)說了我就做，剛開始做的很好，后面就變形了。

在座的各位都在北京工作、生活，應(yīng)該能夠記得1992年北京市人大制定了禁止燃放煙花爆竹的決定，第一年鴉雀無聲，第二年零星開始，這時(shí)候?qū)嵭械氖怯螕魬?zhàn)。我們政府和人大組織了十?dāng)?shù)萬的執(zhí)法檢查隊(duì)伍走街串巷，抓了燃放煙花爆竹的人和單位，抓著一個(gè)人燃放罰款50元人民幣，抓著一個(gè)單位1000元人民幣，各位都還記得吧。但是到了第三年，第四年，全城都在燃放，這個(gè)法在不在？這個(gè)法在，這個(gè)法完全成了紙了。

后來是我們以改變這個(gè)法的形式，變成了《憲法》，特定的地點(diǎn)、特定的時(shí)間限制燃放，更為關(guān)鍵的是原來我們?nèi)挤诺臒熁ū翊蠖鄶?shù)都來自缺乏監(jiān)控管理的廠家和小作坊。我們現(xiàn)在是雙管齊下，一方面是限，一方面是加強(qiáng)安全管理。你現(xiàn)在讓熊貓牌的煙花爆竹出事都不可能了，它的捻子這么長，讓你都等焦急了，遲遲不能燃放，太安全了。我就說這個(gè)例子，就給大家評價(jià)一下，中西方法治在這個(gè)問題上其實(shí)很有差異，他們是立法難、決策難，但是只要決策了，執(zhí)行起來不打折扣，司法的時(shí)候沒有人情關(guān)系，就講法。我們呢？立法容易，決策容易，但是執(zhí)行的時(shí)候非常有問題。正因?yàn)檫@個(gè)，習(xí)近平總書記在四中全會(huì)的《決定》當(dāng)中指出，法律的生命就在于實(shí)施。不能實(shí)施的法律就是沒有生命的，就是紙。在四中全會(huì)這個(gè)《決定》中提出了六大任務(wù)，這個(gè)我就不展開了。以上就是我所說的第一個(gè)重要的問題，給大家一個(gè)基本的框架或者是時(shí)代的背景。

二、《憲法》是與時(shí)俱進(jìn)的根本大法

你不要孤立、靜止、片面地看《憲法》。憲法一直在變。今天我們使用的《憲法》是1982年的《憲法》，這是現(xiàn)行《憲法》。由于社會(huì)變動(dòng)，現(xiàn)行《憲法》到已經(jīng)修改了四次，我相信緊接著大家會(huì)看到更多的修訂，因?yàn)樗闹腥珪?huì)已經(jīng)明文寫到了憲法日的問題、向《憲法》宣誓的問題，這在《憲法》原文中沒有。那么四中全會(huì)的內(nèi)容就是要體現(xiàn)進(jìn)去。

另外一個(gè)，科學(xué)發(fā)展觀，或者是類似于“四個(gè)全面”要不要進(jìn)入《憲法》呢？這當(dāng)然還需要再考慮了，像這些問題都要進(jìn)《憲法》，也就是都要與時(shí)俱進(jìn)。所以說它是一個(gè)與時(shí)俱進(jìn)的根本大法。在這個(gè)大標(biāo)題下我講兩個(gè)基本的內(nèi)容，一個(gè)是憲法的概念和本質(zhì)，另外一個(gè)是新中國《憲法》的產(chǎn)生與發(fā)展。

（一）憲法的概念和本質(zhì)

先從“憲法”的概念和本質(zhì)來講起。這里面自然而然就談到了“憲法”這個(gè)詞的概念，我們會(huì)從不同的意義上進(jìn)行學(xué)理的探討。“憲法”這個(gè)詞當(dāng)然是我們中國本土的。早在春秋戰(zhàn)國時(shí)期的一些法家的典籍中就有了“憲法”這兩個(gè)字。“任法而治”，這是在很早的時(shí)候就由法家的韓非子、商鞅、慎到、李悝這些人提出來。各位耳熟能詳?shù)纳眺痹谇貒兎?，效果非常好。有時(shí)候我們說一個(gè)國家它怎么才能夠強(qiáng)大，才能夠富強(qiáng)呢？后來王安石就一句話，“立良法于天下者，則天下治，立良法于一國者，則一國治”。我們經(jīng)常說幾個(gè)自信，理論自信、道路自信，其實(shí)關(guān)鍵是制度要自信。你對你這個(gè)制度不自信，你這個(gè)制度不好，不能讓全世界人民去向往，去信賴，那么很多愿景就不能實(shí)現(xiàn)。

商鞅剛開始編制了一系列非常好的制度，獎(jiǎng)勵(lì)耕戰(zhàn)，你愛種地，我獎(jiǎng)勵(lì)你，你能打仗，能殺敵，我就獎(jiǎng)勵(lì)你。在那個(gè)時(shí)候這是強(qiáng)國的不二法門，但是大家伙不信。當(dāng)時(shí)所謂城門立木，為什么圍觀的人們都不相信呢？原因很簡單，大家設(shè)身處地的想，原來那都是君君臣臣，父父子子，你們這些王公貴族世世代代是王公貴族，我們這些老百姓，我們這些奴隸世世代是奴隸，是下等人。

現(xiàn)在商鞅站出來說只要我們這些奴隸，這些貧苦的低層次的賤民參軍打仗，只要能殺敵就給獎(jiǎng)勵(lì)土地，就給記功，說不定能成一將軍，一躍而成為貴族，人們根本就不敢相信。他說你們要是不相信，我這兒有一個(gè)懸賞，誰能夠把這個(gè)木頭從這個(gè)城門搬到那個(gè)城門我就獎(jiǎng)勵(lì)黃金，果不其然，他獎(jiǎng)勵(lì)了，言而有信。于是乎大家都開始這么做了。

我把商鞅變法的背景跟大家說一下。當(dāng)時(shí)是七國爭雄，哪一個(gè)國家的軍隊(duì)都是人，但是為什么后世的史家司馬遷、賈誼說“秦軍虎狼之師也”，為什么把它形容成虎和狼呢？道理其實(shí)非常簡單，不是人變了，而是制度驅(qū)使下的人變成虎狼了。你取了對方一個(gè)人首級(jí)，回來以后，按照你殺掉的人頭數(shù)加功進(jìn)爵。張藝謀《英雄》這個(gè)片子拍的不夠殘暴。真正的秦國軍隊(duì)在打仗的時(shí)候應(yīng)該是腰帶上綁著一個(gè)一個(gè)的人頭，用頭發(fā)系上，流著血，一個(gè)人就變成了豺狼虎豹，就變成一種非常冷血的機(jī)器了。所以秦國很快就統(tǒng)一了整個(gè)中國。

秦國那么厲害，是因法律制度驅(qū)使它強(qiáng)盛，但是恰恰也是法律制度讓它滅亡的，就是“二世而亡”?？础蛾惿媸兰摇?，因?yàn)槭诋?dāng)斬的這樣一個(gè)法律制度，使得他的這個(gè)國家滅掉了，使得這個(gè)朝代滅掉了。一個(gè)販夫走卒竟然能夠滅掉秦國，陳勝、吳廣揭竿而起，秦王朝就滅掉了，其實(shí)就是失期當(dāng)斬，當(dāng)然這個(gè)就不能展開了。好的制度讓國家強(qiáng)，壞的制度讓國家落，制度很重要。

《憲法》在其中扮演著核心的角色，它是一個(gè)車輪中間的那個(gè)軸，其他的法只不過是這個(gè)軸散射出來的輻條，所以說《憲法》是根本大法。中國歷史中《憲法》很重要，西方國家呢？當(dāng)然我們今天說的《憲法》是近代以來的，西方國家的《憲法》也都是如此。世界上第一部《憲法》是美國的《憲法》。它在近代資產(chǎn)階級(jí)革命當(dāng)中起到了非常重要的作用，我就不展開了。

接下來我們談《憲法》的法律地位，就是為什么它重要呢？《憲法》規(guī)定了一個(gè)國家最根本的內(nèi)容。我前面說過，《憲法》規(guī)定的根本內(nèi)容有如下幾個(gè)方面：

第一，它要規(guī)定這個(gè)國家的國體和政體，其實(shí)就是根本的政治制度。我們國家的國體是什么？是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的人民民主專政，這是我們國家的國體。我們國家的政體是人大制。大家都很熟悉。這種政治制度，除了國體和政體之外還包括了所謂的幾個(gè)具體制度，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的多黨合作制、人民政協(xié)制度、民族區(qū)域自治制度、基層民主制度等等。另外是根本的經(jīng)濟(jì)制度，所謂以公有制為主體的多種經(jīng)濟(jì)成分并存的經(jīng)濟(jì)制度，以按勞分配為主體的多種分配方式并存的分配制度等等。第三，所謂的社會(huì)文化制度等等。第四，一定要規(guī)定國家的機(jī)關(guān)的權(quán)力和職責(zé)。還有一個(gè)就是公民的基本權(quán)利和義務(wù)。除此之外，國旗、國徽、首都等等。這是要規(guī)定根本內(nèi)容。

第二，《憲法》之所以是根本大法，因?yàn)樗兄c其他普通的法律完全不一樣，或者說有更為嚴(yán)格的制定和修改程序。制定的機(jī)關(guān)和別的一般法應(yīng)該是有所不同的。有些國家專門為《憲法》的制定要搞一個(gè)制憲大會(huì)。在修改方面，一般來說修改普通的法，過半數(shù)同意就行了，在修改《憲法》方面是三分之二，有些國家規(guī)定是四分之三，甚至更高。大體是這樣的。

第三，《憲法》具有最高的效率。所有的法律法規(guī)，如果與《憲法》相抵觸，即時(shí)無效。這個(gè)問題我可以給大家舉個(gè)例子，其實(shí)中國的法律體系特別像一個(gè)金字塔。根據(jù)立法機(jī)關(guān)的不同，根據(jù)法律制定出來的效率的不同，我們可以把它區(qū)分出金字塔不同的層次，自上而下，在我們國家，它就是由全國人大特別會(huì)議所制定的《憲法》，然后由全國人大及其常委會(huì)所制定的基本法律和法律性文件。這是狹義的。第三個(gè)層次，由國務(wù)院所制定的行政法規(guī)。第四個(gè)層次，中央政府機(jī)關(guān)所制定的中央政府部門的規(guī)章。接下來是省級(jí)人大和政府制定的省級(jí)的法規(guī)、地方性法規(guī)和規(guī)章，較大的市人大和政府所制定的市級(jí)的法規(guī)和政府規(guī)章。這樣的話，自高而低，它的效力是遞減的，任何的下位法不得與上位法相抵觸?；旧鲜沁@個(gè)意思。

這里面有兩句話，《憲法》是一般法律的制定依據(jù)。也正是因?yàn)檫@個(gè)，我們通常有一個(gè)通俗的表述，說《憲法》是母法，是母親之法。其他一般法是子法，他們是母子關(guān)系。沒有《憲法》就不能有基本的法律，他們是這個(gè)關(guān)系。其實(shí)還有一比，我們前面提到的《立法法》，《憲法》是母法，《立法法》是什么法？我們都知道任何一個(gè)法律的制定，都得按照《立法法》所規(guī)定的相關(guān)要求和程序去制定出來。那么《立法法》是什么？《立法法》其實(shí)就是助產(chǎn)士、催生婆，母親有好的基因，那么你能夠有這個(gè)孩子，但是孩子能不能夠健康的生出來，《立法法》極其關(guān)鍵，它是一個(gè)助產(chǎn)士、催生婆。