到了三中全會(huì)《決定》,這個(gè)題目是“全面深化改革”。但是它的大標(biāo)題九是“推進(jìn)法治中國建設(shè)”。也就是說未來我們在法治方面最終的總目標(biāo)是要建成法治中國。建成法治中國,其實(shí)就是建設(shè)中國特色的社會(huì)主義法治體系,建設(shè)社會(huì)主義的法治國家。大家覺得這個(gè)有點(diǎn)空洞,有沒有一個(gè)具體的時(shí)間性的概念?當(dāng)然是有的。我們黨在治國理政方面有一個(gè)很突出的習(xí)慣,就是用一種理性化、建構(gòu)性的思維去引領(lǐng)國家的前進(jìn)。比如說我們敬愛的周總理在六、七十年代的時(shí)候,多次面向全國人民提到黨的一個(gè)主張,到本世紀(jì)末要建成四個(gè)現(xiàn)代化。我相信在座的各位年輕的時(shí)候都非常真誠地相信這樣一個(gè)目標(biāo)是能夠?qū)崿F(xiàn)的?,F(xiàn)在我們也確實(shí)局部實(shí)現(xiàn)了或者說正在全面實(shí)現(xiàn)的路上。
我再說一下法律方面的一些愿景。早在上世紀(jì)八、九十年代,我們的喬石委員長、李鵬委員長多次提到2010年建成中國特色社會(huì)主義的法律體系。那么2010年底,2011年初,我們的吳邦國委員長鄭重地向國內(nèi)外宣告,中國特色社會(huì)主義法律體系已經(jīng)形成。當(dāng)然,法律體系的形成不是終點(diǎn),它還要不斷地完善和發(fā)展。最近修訂《立法法》,《民法典》的編撰理想等等,表明我們的法律體系確實(shí)形成了。但是形成的是支架性、框架性的。在細(xì)微處,在一些重要的角度還需要完善發(fā)展。因此,法律體系的形成接下來還有很多工作要做。
李克強(qiáng)總理上任伊始就提出了一個(gè)言語鏗鏘的目標(biāo),到2020年要建成法治政府?,F(xiàn)在時(shí)間很緊了。再往下看,其實(shí)習(xí)總書記通過四中全會(huì)這樣的一個(gè)《決定》,也向全國人民提出了另外一個(gè)更長遠(yuǎn)的口號(hào),到2049年、2050年的時(shí)候,我們要建成中國特色社會(huì)主義的法治國家,也就是法治中國。為什么?建國100周年的時(shí)候法治中國能夠完全建成。大體通過這樣一種目標(biāo)的設(shè)定,讓我們有目標(biāo),有步驟,積極地發(fā)揮我們的能動(dòng)力去實(shí)現(xiàn)它。
在法治體系這個(gè)問題上,我當(dāng)然有必要跟各位簡單的說一下,2010年法律體系建成,接下來在四中全會(huì)提出愿景的時(shí)候說我們接下來的主要使命是法治體系的建設(shè)。從法律體系到法治體系,一字之差,它的前景和發(fā)展的空間是很大的。法律體系其實(shí)就是靜態(tài)的,law in paper的,這個(gè)東西要齊全,要系統(tǒng)。也就是說某種程度上法律體系只是我們在這兒所提的五大體系之一,就是法律規(guī)范體系。但是除了完善的法律規(guī)范體系之外,我們接下來還有很多重要的緊迫的任務(wù)要完成,就是高效的法治實(shí)施體系、嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系、有力的法治保障體系和完善的黨內(nèi)法規(guī)體系。只有這五個(gè)體系都建成了,效果都好了,才能說我們中國特色社會(huì)主義法治國家建成了。應(yīng)該說相比較前一個(gè),我們后面的這樣一個(gè)任務(wù)更加艱巨。
后面大家會(huì)發(fā)現(xiàn)其實(shí)對于中國這樣一個(gè)有著幾千年封建傳統(tǒng)的國家,我們中國的法治和西方國家的法治,兩相比較,我們的一個(gè)根本性的缺點(diǎn)是什么?中國立法易、執(zhí)法難。西方國家,特別是英美發(fā)達(dá)國家跟我們剛好相反,它立法難、執(zhí)法易。由于它是多黨制的或者是兩黨制的,大家是選舉的,因此在議會(huì)的斗爭是及其慘烈的。一個(gè)小小的校園槍擊案,奧巴馬上臺(tái)這么多年搞不定。為什么?假定我們在座各位是奧巴馬,或者由某一個(gè)人去當(dāng)美國總統(tǒng),這個(gè)事太簡單了,全國禁槍,這只需要一句話的事情。中國老百姓能夠拿槍嗎?不能。不能拿槍,中國的校園槍擊案有嗎?可能有,但是我們很少看到,看不到。為什么?沒有槍怎么能夠發(fā)生槍擊案呢?但是在美國就不斷地發(fā)生。
我們且不說槍支協(xié)會(huì),這是《憲法》的規(guī)定。關(guān)鍵的關(guān)鍵是民主黨的總統(tǒng)要做某個(gè)決策,共和黨以及非民主黨其他的政黨都會(huì)為了反對而反對,哪怕你說的是對的,是為了美國人民福祉的我也要反對,因?yàn)槟阄抑С帜懔司鸵馕吨矣肋h(yuǎn)也不能執(zhí)政。這種民主的選舉,它的弊端就在這里。就是壞的決策,由于監(jiān)督的嚴(yán)厲使得它不能夠推行。好的決策也因?yàn)闉榱朔磳Φ倪@種政治斗爭需要而夭折。
因此我們經(jīng)常在中國看到,中國立法機(jī)關(guān)會(huì)制定五年立法規(guī)劃、十年立法規(guī)劃,我們的黨說五年規(guī)劃,最近各單位都在編制“十三五”。我們的普法現(xiàn)在是六五普法了,我們的司法改革也有三五、四五司法改革的方案。中國有這種規(guī)劃,西方社會(huì)有嗎?壓根就不可能有。奧巴馬上臺(tái)伊始高高興興,躊躇滿志,我為美國的長遠(yuǎn)利益搞一個(gè)五年規(guī)劃、十年規(guī)劃,行不行呢?他可以搞,但是根本就做不到。四年后你能不能坐在白宮里都是一個(gè)問題,搞了也沒有用。
因此西方社會(huì)鮮有五年規(guī)劃、十年規(guī)劃的,而恰恰在中國這樣一個(gè)由中國共產(chǎn)黨長期穩(wěn)定執(zhí)政的國家才可能有這種長遠(yuǎn)打算。大家聽了這個(gè)細(xì)節(jié)后,就覺得我們中國好。我們要立法馬上立,只要這個(gè)東西選擇是對的,決策很快。
我還可以再舉個(gè)例子,比如說美國有一個(gè)暢銷書的作家叫弗里德曼。弗里德曼寫了一本書翻譯成中文叫《世界是平的》,這個(gè)成了很多黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的必讀書。我要說的是他的第二本書,也被翻譯成中文,叫《世界又平又?jǐn)D又熱》。在這本書的第十六章章名就叫《做一天中國》,充滿了對中國人的羨慕。這章講的什么故事呢?2006年的一天,中國政府總理溫家寶緩步踱入他在中南海的辦公室,然后看著辦公桌上一摞法律文件,他拿起筆在最后簽下了“溫家寶”三個(gè)字。他簽完字這個(gè)東西就生效了,這是國務(wù)院法規(guī)“限塑令”。
大家都知道“限塑令”,就是限制免費(fèi)出售、使用塑料袋。因此要求超市不能免費(fèi),要收錢。用美國人弗里德曼的話說,這個(gè)法令生效以后,在極短的時(shí)間里就傳遍了大江南北、長城內(nèi)外,無遠(yuǎn)弗屆,全國幾乎所有的超市、農(nóng)貿(mào)市場都被宣傳、調(diào)動(dòng)起來,嚴(yán)格執(zhí)法,效果非常好。到2007年,該法規(guī)執(zhí)行不到一年的時(shí)候,就節(jié)約了折合原油多少萬噸。我們應(yīng)該很高興,這就是中國。
美國是什么情況?白色塑料袋污染是中國人首先意識(shí)到的嗎?當(dāng)然不是。中國人是多晚才用起塑料袋的,塑料袋是美國人先發(fā)明的。美國的科學(xué)家率先知道白色塑料袋是污染的,早在上世紀(jì)50年代就開始有立法的呼吁了,所謂有識(shí)之士一直在呼吁,但是“限塑令”在美國制定了沒有?我要告訴各位是沒有的,到了今天還沒有。
你要是稍微熟悉資本主義制度的話,就知道它是不可能或者很艱難的,因?yàn)樗欣婕瘓F(tuán),它的議員是代理人,限制塑料袋不符合??松梨诠荆ㄊ凸荆┑睦妫婕瘓F(tuán)希望你使勁用石油,買石油,不希望你們這么節(jié)約,你們節(jié)約了,他吃西北風(fēng)啊?利益直接就表現(xiàn)在那個(gè)位置,通過反復(fù)博弈以后,這個(gè)動(dòng)議根本就很難落實(shí)。
中國政府是在上世紀(jì)90年代末期才意識(shí)到白色污染越來越嚴(yán)重的,然后2006年馬上就頒布了法令,效果蠻好。這在西方國家很羨慕,你們有一個(gè)決策的效率,太好了。但是我相信各位都跟我一樣,根本高興不起來,我們立法容易,但是我們執(zhí)法難。第一年的執(zhí)法很好,當(dāng)年的執(zhí)法檢查太棒了,但是此時(shí)此刻今天中午聽完的課,大家到外面的小超市試驗(yàn)一下,它還是免費(fèi)給你,問兩個(gè)夠不夠?難道2006年溫家寶總理署名的這項(xiàng)立法取消了嗎?沒有取消。這就是中國的問題。領(lǐng)導(dǎo)說了我就做,剛開始做的很好,后面就變形了。
在座的各位都在北京工作、生活,應(yīng)該能夠記得1992年北京市人大制定了禁止燃放煙花爆竹的決定,第一年鴉雀無聲,第二年零星開始,這時(shí)候?qū)嵭械氖怯螕魬?zhàn)。我們政府和人大組織了十?dāng)?shù)萬的執(zhí)法檢查隊(duì)伍走街串巷,抓了燃放煙花爆竹的人和單位,抓著一個(gè)人燃放罰款50元人民幣,抓著一個(gè)單位1000元人民幣,各位都還記得吧。但是到了第三年,第四年,全城都在燃放,這個(gè)法在不在?這個(gè)法在,這個(gè)法完全成了紙了。
后來是我們以改變這個(gè)法的形式,變成了《憲法》,特定的地點(diǎn)、特定的時(shí)間限制燃放,更為關(guān)鍵的是原來我們?nèi)挤诺臒熁ū翊蠖鄶?shù)都來自缺乏監(jiān)控管理的廠家和小作坊。我們現(xiàn)在是雙管齊下,一方面是限,一方面是加強(qiáng)安全管理。你現(xiàn)在讓熊貓牌的煙花爆竹出事都不可能了,它的捻子這么長,讓你都等焦急了,遲遲不能燃放,太安全了。我就說這個(gè)例子,就給大家評價(jià)一下,中西方法治在這個(gè)問題上其實(shí)很有差異,他們是立法難、決策難,但是只要決策了,執(zhí)行起來不打折扣,司法的時(shí)候沒有人情關(guān)系,就講法。我們呢?立法容易,決策容易,但是執(zhí)行的時(shí)候非常有問題。正因?yàn)檫@個(gè),習(xí)近平總書記在四中全會(huì)的《決定》當(dāng)中指出,法律的生命就在于實(shí)施。不能實(shí)施的法律就是沒有生命的,就是紙。在四中全會(huì)這個(gè)《決定》中提出了六大任務(wù),這個(gè)我就不展開了。以上就是我所說的第一個(gè)重要的問題,給大家一個(gè)基本的框架或者是時(shí)代的背景。
二、《憲法》是與時(shí)俱進(jìn)的根本大法
你不要孤立、靜止、片面地看《憲法》。憲法一直在變。今天我們使用的《憲法》是1982年的《憲法》,這是現(xiàn)行《憲法》。由于社會(huì)變動(dòng),現(xiàn)行《憲法》到已經(jīng)修改了四次,我相信緊接著大家會(huì)看到更多的修訂,因?yàn)樗闹腥珪?huì)已經(jīng)明文寫到了憲法日的問題、向《憲法》宣誓的問題,這在《憲法》原文中沒有。那么四中全會(huì)的內(nèi)容就是要體現(xiàn)進(jìn)去。
另外一個(gè),科學(xué)發(fā)展觀,或者是類似于“四個(gè)全面”要不要進(jìn)入《憲法》呢?這當(dāng)然還需要再考慮了,像這些問題都要進(jìn)《憲法》,也就是都要與時(shí)俱進(jìn)。所以說它是一個(gè)與時(shí)俱進(jìn)的根本大法。在這個(gè)大標(biāo)題下我講兩個(gè)基本的內(nèi)容,一個(gè)是憲法的概念和本質(zhì),另外一個(gè)是新中國《憲法》的產(chǎn)生與發(fā)展。
(一)憲法的概念和本質(zhì)
先從“憲法”的概念和本質(zhì)來講起。這里面自然而然就談到了“憲法”這個(gè)詞的概念,我們會(huì)從不同的意義上進(jìn)行學(xué)理的探討。“憲法”這個(gè)詞當(dāng)然是我們中國本土的。早在春秋戰(zhàn)國時(shí)期的一些法家的典籍中就有了“憲法”這兩個(gè)字。“任法而治”,這是在很早的時(shí)候就由法家的韓非子、商鞅、慎到、李悝這些人提出來。各位耳熟能詳?shù)纳眺痹谇貒兎?,效果非常好。有時(shí)候我們說一個(gè)國家它怎么才能夠強(qiáng)大,才能夠富強(qiáng)呢?后來王安石就一句話,“立良法于天下者,則天下治,立良法于一國者,則一國治”。我們經(jīng)常說幾個(gè)自信,理論自信、道路自信,其實(shí)關(guān)鍵是制度要自信。你對你這個(gè)制度不自信,你這個(gè)制度不好,不能讓全世界人民去向往,去信賴,那么很多愿景就不能實(shí)現(xiàn)。
商鞅剛開始編制了一系列非常好的制度,獎(jiǎng)勵(lì)耕戰(zhàn),你愛種地,我獎(jiǎng)勵(lì)你,你能打仗,能殺敵,我就獎(jiǎng)勵(lì)你。在那個(gè)時(shí)候這是強(qiáng)國的不二法門,但是大家伙不信。當(dāng)時(shí)所謂城門立木,為什么圍觀的人們都不相信呢?原因很簡單,大家設(shè)身處地的想,原來那都是君君臣臣,父父子子,你們這些王公貴族世世代代是王公貴族,我們這些老百姓,我們這些奴隸世世代是奴隸,是下等人。
現(xiàn)在商鞅站出來說只要我們這些奴隸,這些貧苦的低層次的賤民參軍打仗,只要能殺敵就給獎(jiǎng)勵(lì)土地,就給記功,說不定能成一將軍,一躍而成為貴族,人們根本就不敢相信。他說你們要是不相信,我這兒有一個(gè)懸賞,誰能夠把這個(gè)木頭從這個(gè)城門搬到那個(gè)城門我就獎(jiǎng)勵(lì)黃金,果不其然,他獎(jiǎng)勵(lì)了,言而有信。于是乎大家都開始這么做了。
我把商鞅變法的背景跟大家說一下。當(dāng)時(shí)是七國爭雄,哪一個(gè)國家的軍隊(duì)都是人,但是為什么后世的史家司馬遷、賈誼說“秦軍虎狼之師也”,為什么把它形容成虎和狼呢?道理其實(shí)非常簡單,不是人變了,而是制度驅(qū)使下的人變成虎狼了。你取了對方一個(gè)人首級(jí),回來以后,按照你殺掉的人頭數(shù)加功進(jìn)爵。張藝謀《英雄》這個(gè)片子拍的不夠殘暴。真正的秦國軍隊(duì)在打仗的時(shí)候應(yīng)該是腰帶上綁著一個(gè)一個(gè)的人頭,用頭發(fā)系上,流著血,一個(gè)人就變成了豺狼虎豹,就變成一種非常冷血的機(jī)器了。所以秦國很快就統(tǒng)一了整個(gè)中國。
秦國那么厲害,是因法律制度驅(qū)使它強(qiáng)盛,但是恰恰也是法律制度讓它滅亡的,就是“二世而亡”??础蛾惿媸兰摇?,因?yàn)槭诋?dāng)斬的這樣一個(gè)法律制度,使得他的這個(gè)國家滅掉了,使得這個(gè)朝代滅掉了。一個(gè)販夫走卒竟然能夠滅掉秦國,陳勝、吳廣揭竿而起,秦王朝就滅掉了,其實(shí)就是失期當(dāng)斬,當(dāng)然這個(gè)就不能展開了。好的制度讓國家強(qiáng),壞的制度讓國家落,制度很重要。
《憲法》在其中扮演著核心的角色,它是一個(gè)車輪中間的那個(gè)軸,其他的法只不過是這個(gè)軸散射出來的輻條,所以說《憲法》是根本大法。中國歷史中《憲法》很重要,西方國家呢?當(dāng)然我們今天說的《憲法》是近代以來的,西方國家的《憲法》也都是如此。世界上第一部《憲法》是美國的《憲法》。它在近代資產(chǎn)階級(jí)革命當(dāng)中起到了非常重要的作用,我就不展開了。
接下來我們談《憲法》的法律地位,就是為什么它重要呢?《憲法》規(guī)定了一個(gè)國家最根本的內(nèi)容。我前面說過,《憲法》規(guī)定的根本內(nèi)容有如下幾個(gè)方面:
第一,它要規(guī)定這個(gè)國家的國體和政體,其實(shí)就是根本的政治制度。我們國家的國體是什么?是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的人民民主專政,這是我們國家的國體。我們國家的政體是人大制。大家都很熟悉。這種政治制度,除了國體和政體之外還包括了所謂的幾個(gè)具體制度,中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的多黨合作制、人民政協(xié)制度、民族區(qū)域自治制度、基層民主制度等等。另外是根本的經(jīng)濟(jì)制度,所謂以公有制為主體的多種經(jīng)濟(jì)成分并存的經(jīng)濟(jì)制度,以按勞分配為主體的多種分配方式并存的分配制度等等。第三,所謂的社會(huì)文化制度等等。第四,一定要規(guī)定國家的機(jī)關(guān)的權(quán)力和職責(zé)。還有一個(gè)就是公民的基本權(quán)利和義務(wù)。除此之外,國旗、國徽、首都等等。這是要規(guī)定根本內(nèi)容。
第二,《憲法》之所以是根本大法,因?yàn)樗兄c其他普通的法律完全不一樣,或者說有更為嚴(yán)格的制定和修改程序。制定的機(jī)關(guān)和別的一般法應(yīng)該是有所不同的。有些國家專門為《憲法》的制定要搞一個(gè)制憲大會(huì)。在修改方面,一般來說修改普通的法,過半數(shù)同意就行了,在修改《憲法》方面是三分之二,有些國家規(guī)定是四分之三,甚至更高。大體是這樣的。
第三,《憲法》具有最高的效率。所有的法律法規(guī),如果與《憲法》相抵觸,即時(shí)無效。這個(gè)問題我可以給大家舉個(gè)例子,其實(shí)中國的法律體系特別像一個(gè)金字塔。根據(jù)立法機(jī)關(guān)的不同,根據(jù)法律制定出來的效率的不同,我們可以把它區(qū)分出金字塔不同的層次,自上而下,在我們國家,它就是由全國人大特別會(huì)議所制定的《憲法》,然后由全國人大及其常委會(huì)所制定的基本法律和法律性文件。這是狹義的。第三個(gè)層次,由國務(wù)院所制定的行政法規(guī)。第四個(gè)層次,中央政府機(jī)關(guān)所制定的中央政府部門的規(guī)章。接下來是省級(jí)人大和政府制定的省級(jí)的法規(guī)、地方性法規(guī)和規(guī)章,較大的市人大和政府所制定的市級(jí)的法規(guī)和政府規(guī)章。這樣的話,自高而低,它的效力是遞減的,任何的下位法不得與上位法相抵觸?;旧鲜沁@個(gè)意思。
這里面有兩句話,《憲法》是一般法律的制定依據(jù)。也正是因?yàn)檫@個(gè),我們通常有一個(gè)通俗的表述,說《憲法》是母法,是母親之法。其他一般法是子法,他們是母子關(guān)系。沒有《憲法》就不能有基本的法律,他們是這個(gè)關(guān)系。其實(shí)還有一比,我們前面提到的《立法法》,《憲法》是母法,《立法法》是什么法?我們都知道任何一個(gè)法律的制定,都得按照《立法法》所規(guī)定的相關(guān)要求和程序去制定出來。那么《立法法》是什么?《立法法》其實(shí)就是助產(chǎn)士、催生婆,母親有好的基因,那么你能夠有這個(gè)孩子,但是孩子能不能夠健康的生出來,《立法法》極其關(guān)鍵,它是一個(gè)助產(chǎn)士、催生婆。
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