馮玉軍 中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院教授

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今天我講的題目是“堅(jiān)持依憲治國(guó)，依憲執(zhí)政”。去年10月，黨的十八屆四中全會(huì)隆重召開(kāi)，以全會(huì)《決定》的名義確立了全面推進(jìn)依法治國(guó)，加快建設(shè)法治中國(guó)這樣一個(gè)治國(guó)理政的大方略，這在新中國(guó)歷史上是第一次。這是建黨94年、建國(guó)66年來(lái)，首次以黨的全會(huì)《決定》的名義為法治進(jìn)行張目，進(jìn)行宣言，反映了黨中央敏銳的魄力和戰(zhàn)略思維。

有很多同志就說(shuō)是不是因?yàn)樾乱淮I(lǐng)導(dǎo)人，特別是習(xí)主席在“打虎拍蠅”進(jìn)程中，覺(jué)得法律重要了，因此臨時(shí)決定把四中全會(huì)主題變成法治呢？這種看法顯然是錯(cuò)誤的。如果仔細(xì)觀察，從2012年黨的《十八大報(bào)告》，2013年《全面深化改革的決定》，一直到2014年四中全會(huì)《全面推進(jìn)依法治國(guó)的決定》，這三個(gè)文件、三個(gè)宣言，其實(shí)就是三個(gè)全面，它是一脈相承的。也就是說(shuō)，早在十八大報(bào)告當(dāng)中就已經(jīng)確立了接下來(lái)幾次會(huì)議的主題。

我總共給大家講六個(gè)題目。第一個(gè)題目，全面深化改革的中國(guó)進(jìn)入法治新時(shí)代。這是一個(gè)開(kāi)門(mén)見(jiàn)山的概括性討論。

第二，《憲法》是與時(shí)俱進(jìn)的國(guó)家的根本大法。在全世界200多個(gè)國(guó)家當(dāng)中，絕大多數(shù)國(guó)家《憲法》都是最重要的，一個(gè)國(guó)家好比是一座房，這座房的四梁八柱應(yīng)該在《憲法》中進(jìn)行規(guī)定。

當(dāng)然大家可能會(huì)說(shuō)，我在中國(guó)生活怎么沒(méi)有感覺(jué)到它重要呢？這當(dāng)然是有原因的。作為一個(gè)法律，作為一個(gè)根本意義上的“四梁八柱”，它其實(shí)具有兩層涵義。第一層，形式涵義，就是它表面上規(guī)定的“四梁八柱”。

第二層，實(shí)質(zhì)意義。它不僅表面上重要，它實(shí)質(zhì)也有用。坦率地說(shuō)，在講《憲法》的實(shí)施和監(jiān)督問(wèn)題上，我們國(guó)家的《憲法》長(zhǎng)期以來(lái)不長(zhǎng)牙齒，沒(méi)有用。因此我們雖然知道《憲法》很重要，但是在生活中沒(méi)有感受到，也沒(méi)有體現(xiàn)出有多大的用處。

 第三，公民的基本權(quán)利和義務(wù)。《憲法》除了要表明一個(gè)國(guó)家根本的政治制度、經(jīng)濟(jì)制度、文化制度、社會(huì)制度之外，當(dāng)然一個(gè)很重要的問(wèn)題，就是公民的權(quán)利和義務(wù)。國(guó)是由民組成的，而我們國(guó)家一個(gè)核心的問(wèn)題就是人民主權(quán)。中華人民共和國(guó)這個(gè)國(guó)名上就鑲嵌著一個(gè)關(guān)鍵詞：人民。人民性是極其重要的。

各位如果看過(guò)美利堅(jiān)合眾國(guó)的《憲法》，它的第一句話就是We ,the people……我們?nèi)嗣裨趺礃釉趺礃?，它其?shí)也講人民。并不光是中國(guó)的《憲法》講人民，大家伙都講人民，都高度重視人民。用鄧小平的話講，“人民滿意不滿意，人民擁護(hù)不擁護(hù)”，還是用人民來(lái)作為我們《憲法》的根，人民的權(quán)利和義務(wù)是《憲法》的內(nèi)核。

第四個(gè)問(wèn)題，我們講一下《憲法》所規(guī)定的國(guó)家機(jī)關(guān)、國(guó)家機(jī)構(gòu)，在座的同志們普遍都是國(guó)家機(jī)構(gòu)的公務(wù)員，有的是政府層面的，有的黨的層面的。由于黨在中國(guó)社會(huì)政治生活中的特殊性，黨政并不能夠完全分開(kāi)。那么黨的部門(mén)和黨的領(lǐng)導(dǎo)干部也必須依憲行事、依憲執(zhí)政，是這樣一個(gè)關(guān)系。

  第五，向《憲法》宣誓。這個(gè)本來(lái)不是一級(jí)大標(biāo)題，但是四中全會(huì)的《決定》中提出了180多項(xiàng)改革舉措，其中讓人眼前一亮的舉措是，確立12月4日為“憲法日”，領(lǐng)導(dǎo)干部任職時(shí)必須向《憲法》宣誓。

 第六個(gè)標(biāo)題，講一下《憲法》的實(shí)施和監(jiān)督。這是我整個(gè)報(bào)告的重點(diǎn)，最終說(shuō)一千道一萬(wàn)，如果《憲法》不能得到真正的落實(shí)，它的執(zhí)行不能得到有效的監(jiān)督，《憲法》就是一紙空文。列寧曾經(jīng)說(shuō)《憲法》是人民權(quán)利的宣言書(shū)，你宣示了那么多權(quán)利，人民有言論自由、宗教信仰自由、通信的自由、集合游行示威的自由、新聞出版的自由等等，你說(shuō)那么多自由，那是law in paper（紙上的法），大家更看重的是law in action，行動(dòng)中的法、實(shí)施中的法。所以說(shuō)作為一個(gè)法律學(xué)者，我相信大家也都非?？粗亍稇椃ā穼?shí)施與監(jiān)督。因此第六個(gè)問(wèn)題實(shí)際上是這個(gè)報(bào)告的真正意義上的關(guān)鍵點(diǎn)。這是一個(gè)大體的描述。

首先我想讓各位先看一下四中全會(huì)《決定》當(dāng)中關(guān)于《憲法》，關(guān)于依憲執(zhí)政問(wèn)題有什么樣的表述。 “憲法是保證國(guó)家興旺發(fā)達(dá)、長(zhǎng)治久安的根本法。它具有最高的權(quán)威，我國(guó)《憲法》是以國(guó)家根本法的形式確立了中國(guó)特色社會(huì)主義的道路、制度、理論體系，《憲法》是黨和人民意志的集中體現(xiàn)，是通過(guò)科學(xué)民主的程序而形成的根本法”。這是對(duì)《憲法》的一個(gè)定義，或者是一種政治定性。

定性后，我們?cè)趺纯创稇椃ā?？就是共產(chǎn)黨眼中的《憲法》是什么？在堅(jiān)持依法治國(guó)的方略中首先必須堅(jiān)持依憲治國(guó)。也就是依憲治國(guó)是依法治國(guó)的基礎(chǔ)，依憲執(zhí)政是依法執(zhí)政的基礎(chǔ)。針對(duì)不一樣的主體，它有兩層意思。

依法治國(guó)，指的是國(guó)家機(jī)關(guān)、團(tuán)體和部門(mén)是完全依法律來(lái)辦事的。但是第二層涵義它不是國(guó)家機(jī)關(guān)這個(gè)層面了，它指的是黨，主體是黨，黨要執(zhí)政必須依憲、依法執(zhí)政。所以針對(duì)兩個(gè)不同的主體，它說(shuō)了兩層意思。以上就是給大家做的一個(gè)簡(jiǎn)述。接下來(lái)就進(jìn)入到六個(gè)具體問(wèn)題。

一、迎接法治新時(shí)代

我在中央臺(tái)也做了一個(gè)同名的特別節(jié)目，是一個(gè)九集的電視特別節(jié)目，叫《迎接法治新時(shí)代》。我重點(diǎn)想給大家說(shuō)一下，四中全會(huì)《決定》提到了全面依法治國(guó)不是偶然的，是在2012年11月十八大報(bào)告當(dāng)中就已經(jīng)規(guī)定好了，這里面有很多的語(yǔ)匯。十八大報(bào)告鮮明提出未來(lái)中國(guó)共產(chǎn)黨和全國(guó)人民社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的總愿景、總目標(biāo)是全面建成小康社會(huì)。為了建成小康社會(huì)，需要有一些具體的抓手，這些抓手緊接著在三中全會(huì)上就說(shuō)了，要全民深化改革。顯然要達(dá)成全面建成小康社會(huì)的總目標(biāo)，首先就要不斷地通過(guò)深化改革，發(fā)展我們的經(jīng)濟(jì)，讓我們的社會(huì)經(jīng)濟(jì)充滿活力，各種各樣的財(cái)富像河流一樣不斷地涌流出來(lái)，這是建成小康社會(huì)的基礎(chǔ)。

大家可能還記得在1842年的《共產(chǎn)黨宣言》，馬克思在撰寫(xiě)《共產(chǎn)黨宣言》的時(shí)候是很年輕的。因?yàn)樵谀莻€(gè)時(shí)候?qū)崿F(xiàn)了公有制，實(shí)現(xiàn)了人人平等，實(shí)現(xiàn)了沒(méi)有壓迫，沒(méi)有剝削，他在講到共產(chǎn)主義社會(huì)的時(shí)候，其實(shí)就提到怎么樣讓財(cái)富像河流一樣的不斷涌流出來(lái)，人們不再按勞分配，而是按需分配，也就是物質(zhì)極大的豐富了。所以說(shuō)不管到哪一個(gè)社會(huì)歷史階段，何況我們現(xiàn)在僅僅處在社會(huì)主義的初級(jí)階段，經(jīng)濟(jì)建設(shè)始終都是中心。

小平同志在30多年前提到，當(dāng)今社會(huì)（社會(huì)主義初級(jí)階段）的基本矛盾是落后的社會(huì)生產(chǎn)力與人民日益增長(zhǎng)的物質(zhì)文化需要之間的矛盾，要解決這樣一個(gè)基本矛盾，就要以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，這是30年前的話。30年后的今天，面對(duì)新的時(shí)代和矛盾，中央提出要全面深化改革，向改革要效益，向體制機(jī)制的轉(zhuǎn)變、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型要效益，其實(shí)目的還是一樣，讓我們的經(jīng)濟(jì)得到發(fā)展。經(jīng)濟(jì)得到發(fā)展，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑，思想上層建筑和政治上層建筑也會(huì)隨之而改變。

四中全會(huì)涉及到建成小康社會(huì)的舉措或者抓手是全面推進(jìn)依法治國(guó)。只有全面推進(jìn)依法治國(guó)，才能讓我們國(guó)家的經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)和社會(huì)建設(shè)始終保持在長(zhǎng)治久安的軌道上。全面推進(jìn)依法治國(guó)還有一個(gè)重要的意義在于，它能夠使得我們國(guó)家和社會(huì)的治理體系、治理能力升級(jí)換代，實(shí)現(xiàn)良法善治。所以說(shuō)讓我來(lái)看或者觀察這三個(gè)全面，全面建成小康社會(huì)是總目標(biāo)，全面深化改革與全面推進(jìn)依法治國(guó)是一體兩翼，是兩個(gè)翅膀，這兩個(gè)翅膀缺一不可，一個(gè)是經(jīng)濟(jì)層面的，一個(gè)是政治文化層面的，這兩方面的翅膀共同推進(jìn)小康社會(huì)的建設(shè)。

當(dāng)然各位也都知道，在四中全會(huì)之后，總書(shū)記經(jīng)過(guò)多次調(diào)研，反復(fù)思考，又提出了第四個(gè)全面，全面從嚴(yán)治黨，使得“四個(gè)全面”成為新時(shí)期一個(gè)非常重要的指針。很多人也在琢磨說(shuō)“四個(gè)全面”和小平同志在30多年前提出的“四個(gè)堅(jiān)持”是什么關(guān)系？其實(shí)，四項(xiàng)基本原則和四個(gè)全面，都是中國(guó)特色社會(huì)主義理論體系的組成部分。它們是內(nèi)在貫穿的，就好比是河流的上游和下游，關(guān)系是一樣的，它是在不同的時(shí)代，針對(duì)時(shí)代提出的新挑戰(zhàn)、新問(wèn)題做出的回應(yīng)。內(nèi)容上一線貫穿，但是在形式上和表述上各有側(cè)重。因?yàn)閯倓倧奈母镛D(zhuǎn)型過(guò)來(lái)，人心浮動(dòng)，人們的思維還處在左的環(huán)境中，這時(shí)候如果來(lái)一個(gè)180度的大轉(zhuǎn)彎，說(shuō)我們要全面改革開(kāi)放，類似于搞右的東西，就會(huì)出現(xiàn)巨大的精神、文化和思維的撕裂，那么社會(huì)就會(huì)撕裂。

為了避免這種撕裂，就需要有一個(gè)關(guān)鍵的指針，就是要讓大家知道什么東西是不可動(dòng)搖的。小平同志講了“四個(gè)堅(jiān)持”，這在那個(gè)時(shí)候起到了一個(gè)定海神針、正本清源的作用。但是這樣一種表述在今天仍然有用，但是在今天如果僅僅強(qiáng)調(diào)“四個(gè)堅(jiān)持”顯然就不夠了。因?yàn)橐呀?jīng)改革開(kāi)放30多年了，我們?cè)瓉?lái)不太富裕，現(xiàn)在已經(jīng)開(kāi)始比較富裕了；原來(lái)的經(jīng)濟(jì)形態(tài)是極其單薄的，是一窮二白的，現(xiàn)在我們已經(jīng)變成了13億人口復(fù)雜的巨型社會(huì)了；原來(lái)我們城市化率只有不到10%，現(xiàn)在我們已經(jīng)超過(guò)50%了。在人流、物流、金融流變動(dòng)如此復(fù)雜的新時(shí)期，如果僅僅堅(jiān)持四項(xiàng)基本原則，已經(jīng)不能夠解決當(dāng)下迫在眉睫的問(wèn)題了。

因此提出“四個(gè)全面”，其實(shí)就是要在“四個(gè)堅(jiān)持”的基礎(chǔ)上解決新問(wèn)題，迎接新挑戰(zhàn)，它是面對(duì)新情況的戰(zhàn)略部署。十八大報(bào)告、三中全會(huì)的《決定》、四中全會(huì)的《決定》，三次會(huì)議、三個(gè)光輝的文件是一脈相承、共同促進(jìn)的關(guān)系。接下來(lái)我們回到這幾個(gè)文件上，各位可以看到它內(nèi)在的聯(lián)系。黨的十八大報(bào)告的一個(gè)總標(biāo)題是“全面建成小康社會(huì)”，但是在大標(biāo)題三的時(shí)候，把全面建成小康社會(huì)和全面深化改革并列了。在這個(gè)具體內(nèi)容中，大家看到有很多語(yǔ)言涉及到法律的問(wèn)題。接下來(lái)往下看，在十八大報(bào)告的小標(biāo)題四，它的標(biāo)題叫“全面推進(jìn)依法治國(guó)”，而且也講到了我們今天耳熟能詳?shù)目茖W(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法等術(shù)語(yǔ)，講到了我們領(lǐng)導(dǎo)干部要按照法治思維和法治方式來(lái)深化改革，推動(dòng)發(fā)展，維護(hù)穩(wěn)定，化解矛盾。這些內(nèi)容在十八大報(bào)告就已經(jīng)有了。