二、制度建設(shè)：中國國家治理能力現(xiàn)代化的首要前提

治理現(xiàn)代化是中國全面深化改革的總目標(biāo)，是實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的“中國夢”的重大戰(zhàn)略抉擇?，F(xiàn)代治理的核心特質(zhì)在于治理主體的多元化、治理方式的民主化和法治化，要求源于非國家強(qiáng)制契約形成的多元治理主體遵循理性、責(zé)任與公正的原則，主要通過平等協(xié)商的方式，多向度地對各種社會經(jīng)濟(jì)問題進(jìn)行有效治理。有學(xué)者認(rèn)為現(xiàn)代治理能力包括制度建構(gòu)能力、科學(xué)發(fā)展能力和深化改革能力[4]；或者將國家治理能力概括為合法化能力、規(guī)范能力、一體化能力和危機(jī)響應(yīng)和管控能力[5]。盡管學(xué)者們對國家治理能力的具體內(nèi)涵有不同的解讀，但鑒于國家治理的制度化、規(guī)范化和程序化實(shí)為國家治理現(xiàn)代化的本質(zhì)要求，設(shè)計(jì)優(yōu)良的制度體系、有效實(shí)施現(xiàn)代國家制度乃是現(xiàn)代國家治理能力的核心構(gòu)成要素。實(shí)現(xiàn)中國國家治理現(xiàn)代化，亟須構(gòu)建一種以多元主體共同參與、平等協(xié)商為基礎(chǔ)的網(wǎng)絡(luò)治理模式，需要按照現(xiàn)代治理的制度規(guī)范，向社會和市場進(jìn)行制度化的放權(quán)，同時訓(xùn)練和提升社會與市場主體的參與能力，使之在共享社會治理權(quán)力的基礎(chǔ)上不斷提升國家治理績效[6]。在中國國家治理現(xiàn)代化的歷史征程中，都會對以執(zhí)政黨和政府為唯一主體的管控型模式提出嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，對國家治理能力現(xiàn)代化提出全新的迫切需求，而積極穩(wěn)妥地推進(jìn)現(xiàn)代國家制度建設(shè)是中國國家治理能力現(xiàn)代化的首要前提。

從縱向歷史變遷的過程分析，中國國家治理能力的發(fā)展既受到制度建設(shè)的影響，同時也能夠反映一定時期內(nèi)現(xiàn)代國家制度建設(shè)的整體水平。在中國古代社會，政治權(quán)力結(jié)構(gòu)與小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的社會結(jié)構(gòu)高度耦合，形成了政治主導(dǎo)社會、經(jīng)濟(jì)和文化的局面。在這種人治主導(dǎo)的國家治理模式下，治理績效首先取決于專制君主的道德品行、官僚體系的工作效率，制度建設(shè)不僅嚴(yán)重缺失，而且在社會政治生活中長期處于邊緣化的地位。盡管中國歷朝歷代大多建立了類似于保甲制的半官方治理結(jié)構(gòu)。但由于士紳階層主要憑借文化、倫理和知識形成的權(quán)威，更多地通過本地社區(qū)通行的習(xí)俗與慣例，承擔(dān)了大部分基層社會的治理職能。對于中國的王朝國家而言，其對基層社會的整合和滲透能力都遠(yuǎn)遠(yuǎn)不及現(xiàn)代國家。雖然社會多元主體不同程度地參與了治理過程，但社會組織和公民的參與缺乏基本的制度化保障。國家對社會的控制程度較低，國家治理能力相對比較虛弱，只能實(shí)現(xiàn)局部的、象征性的治理，而不能進(jìn)行整體性的、實(shí)質(zhì)性的治理。

新中國建立初期。中國共產(chǎn)黨通過公有制的經(jīng)濟(jì)體制和人民公社的社會組織形式，徹底重組了底層社會結(jié)構(gòu)，嫻熟運(yùn)用黨的革命權(quán)威和超強(qiáng)的社會動員能力，實(shí)現(xiàn)了對中國社會的全面滲透和政治整合，國家能力有了質(zhì)的飛躍。在社會控制與社會治理上，黨和政府仍然通過積極利用多元的、半官方的社會治理機(jī)制，但現(xiàn)代社會管理制度尚未完全建立，公共事務(wù)領(lǐng)域和社會生活領(lǐng)域都還有太多法律和制度的“空白地帶”，法律和制度體系遠(yuǎn)遠(yuǎn)無力推動和規(guī)范國家治理活動，公民的現(xiàn)代法治意識也沒能完全確立。因此，新中國成立初期至改革開放前，中國國家治理能力雖有量上的飛躍(集中體現(xiàn)在執(zhí)政黨和政府的社會動員能力和資源汲取能力上)，但依然沒有質(zhì)的突破，這種以強(qiáng)制性權(quán)力為主導(dǎo)的治理能力依然是傳統(tǒng)性的，而以基礎(chǔ)性權(quán)力和制度化權(quán)力為主導(dǎo)的現(xiàn)代治理能力卻是缺失的。低水平的現(xiàn)代國家制度建設(shè)，延緩了中國國家治理能力現(xiàn)代化的歷史進(jìn)程。