二、制度建設：中國國家治理能力現(xiàn)代化的首要前提

治理現(xiàn)代化是中國全面深化改革的總目標，是實現(xiàn)中華民族偉大復興的“中國夢”的重大戰(zhàn)略抉擇?，F(xiàn)代治理的核心特質(zhì)在于治理主體的多元化、治理方式的民主化和法治化，要求源于非國家強制契約形成的多元治理主體遵循理性、責任與公正的原則，主要通過平等協(xié)商的方式，多向度地對各種社會經(jīng)濟問題進行有效治理。有學者認為現(xiàn)代治理能力包括制度建構能力、科學發(fā)展能力和深化改革能力[4]；或者將國家治理能力概括為合法化能力、規(guī)范能力、一體化能力和危機響應和管控能力[5]。盡管學者們對國家治理能力的具體內(nèi)涵有不同的解讀，但鑒于國家治理的制度化、規(guī)范化和程序化實為國家治理現(xiàn)代化的本質(zhì)要求，設計優(yōu)良的制度體系、有效實施現(xiàn)代國家制度乃是現(xiàn)代國家治理能力的核心構成要素。實現(xiàn)中國國家治理現(xiàn)代化，亟須構建一種以多元主體共同參與、平等協(xié)商為基礎的網(wǎng)絡治理模式，需要按照現(xiàn)代治理的制度規(guī)范，向社會和市場進行制度化的放權，同時訓練和提升社會與市場主體的參與能力，使之在共享社會治理權力的基礎上不斷提升國家治理績效[6]。在中國國家治理現(xiàn)代化的歷史征程中，都會對以執(zhí)政黨和政府為唯一主體的管控型模式提出嚴峻挑戰(zhàn)，對國家治理能力現(xiàn)代化提出全新的迫切需求，而積極穩(wěn)妥地推進現(xiàn)代國家制度建設是中國國家治理能力現(xiàn)代化的首要前提。

從縱向歷史變遷的過程分析，中國國家治理能力的發(fā)展既受到制度建設的影響，同時也能夠反映一定時期內(nèi)現(xiàn)代國家制度建設的整體水平。在中國古代社會，政治權力結構與小農(nóng)經(jīng)濟的社會結構高度耦合，形成了政治主導社會、經(jīng)濟和文化的局面。在這種人治主導的國家治理模式下，治理績效首先取決于專制君主的道德品行、官僚體系的工作效率，制度建設不僅嚴重缺失，而且在社會政治生活中長期處于邊緣化的地位。盡管中國歷朝歷代大多建立了類似于保甲制的半官方治理結構。但由于士紳階層主要憑借文化、倫理和知識形成的權威，更多地通過本地社區(qū)通行的習俗與慣例，承擔了大部分基層社會的治理職能。對于中國的王朝國家而言，其對基層社會的整合和滲透能力都遠遠不及現(xiàn)代國家。雖然社會多元主體不同程度地參與了治理過程，但社會組織和公民的參與缺乏基本的制度化保障。國家對社會的控制程度較低，國家治理能力相對比較虛弱，只能實現(xiàn)局部的、象征性的治理，而不能進行整體性的、實質(zhì)性的治理。

新中國建立初期。中國共產(chǎn)黨通過公有制的經(jīng)濟體制和人民公社的社會組織形式，徹底重組了底層社會結構，嫻熟運用黨的革命權威和超強的社會動員能力，實現(xiàn)了對中國社會的全面滲透和政治整合，國家能力有了質(zhì)的飛躍。在社會控制與社會治理上，黨和政府仍然通過積極利用多元的、半官方的社會治理機制，但現(xiàn)代社會管理制度尚未完全建立，公共事務領域和社會生活領域都還有太多法律和制度的“空白地帶”，法律和制度體系遠遠無力推動和規(guī)范國家治理活動，公民的現(xiàn)代法治意識也沒能完全確立。因此，新中國成立初期至改革開放前，中國國家治理能力雖有量上的飛躍(集中體現(xiàn)在執(zhí)政黨和政府的社會動員能力和資源汲取能力上)，但依然沒有質(zhì)的突破，這種以強制性權力為主導的治理能力依然是傳統(tǒng)性的，而以基礎性權力和制度化權力為主導的現(xiàn)代治理能力卻是缺失的。低水平的現(xiàn)代國家制度建設，延緩了中國國家治理能力現(xiàn)代化的歷史進程。