二、以法治思維和法治方式落實(shí)立案登記制，破解立案難

1.以法治思維和法治方式定位立案工作。有權(quán)利必有救濟(jì)，維權(quán)才能維穩(wěn)，是解決立案難的出發(fā)點(diǎn)。訴權(quán)是憲法意義上的救濟(jì)權(quán)，法院承擔(dān)著保護(hù)訴權(quán)的義務(wù)和職責(zé)，不得非法拒絕審判?！稕Q定》中有關(guān)立案登記制的內(nèi)容是依法治國對立案工作的要求，是在司法實(shí)踐中對憲法保護(hù)權(quán)利的具體體現(xiàn)。立案的重要性不亞于審判和執(zhí)行，但立案權(quán)并沒有真正獨(dú)立起來，立案權(quán)實(shí)際上弱于審判權(quán)和執(zhí)行權(quán)。在實(shí)施立案登記制過程中，應(yīng)以法治思維重新定位立案、審判和執(zhí)行工作，即立案工作側(cè)重于保護(hù)當(dāng)事人訴權(quán)，審判工作側(cè)重于保護(hù)當(dāng)事人的實(shí)體權(quán)益和訴訟權(quán)利，執(zhí)行工作側(cè)重于實(shí)現(xiàn)當(dāng)事人的實(shí)體權(quán)益。在司法工作中，形成各有側(cè)重的三個(gè)不同中心，分工協(xié)作，互相配合，才能保證貫徹實(shí)施法治意義上的立案、審判和執(zhí)行分立。應(yīng)當(dāng)明確立案工作和審判、執(zhí)行的任務(wù)范圍，消減本不應(yīng)由立案工作承擔(dān)的各種額外責(zé)任和事務(wù)，對于經(jīng)過審理和實(shí)質(zhì)審查才能處理的當(dāng)事人訴求一律由審判和執(zhí)行處理。讓當(dāng)事人有地說話、有處講理，切實(shí)保護(hù)當(dāng)事人訴權(quán)。否則，即使在立案登記制度下，也會制造出立案難。例如，在非法治思維指導(dǎo)下，可能利用語言文字表述的局限性，將《決定》的上述內(nèi)容曲解為法院應(yīng)該受理的案件才能進(jìn)行登記，進(jìn)而提高立案門檻。又如，利用法律解釋方法，將新近通過的《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于修改〈中華人民共和國行政訴訟法〉的決定》中有關(guān)行政案件訴權(quán)和立案的內(nèi)容曲解為法院僅受理修改后行政訴訟法第十二條規(guī)定的十二項(xiàng)行政糾紛，進(jìn)而縮小行政案件的受案范圍。

2.以法治思維和法治方式落實(shí)立案登記制。根據(jù)我國現(xiàn)行法律規(guī)定，對于符合起訴條件的民事、行政和刑事自訴案件，法院應(yīng)予立案?，F(xiàn)行法律中，并沒有實(shí)行立案審查制的明確規(guī)定。2015年2月4日公布并實(shí)施的《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國民事訴訟法〉的解釋》明確規(guī)定了實(shí)行民事立案登記制。對于行政糾紛的立案，修改后的行政訴訟法明確規(guī)定了實(shí)行立案登記制，立案部門需要嚴(yán)格依法辦事，對于依法應(yīng)該受理的案件，做到有案必立、有訴必理，保障當(dāng)事人訴權(quán)。具體來說，立案部門僅從形式上審查原告的起訴有無明確的被告、有無具體的訴訟請求和事實(shí)根據(jù)，以及是否屬受案法院管轄。如具備上述條件，法院應(yīng)予登記立案。至于原告是否是實(shí)體權(quán)利人和被告是否是實(shí)體義務(wù)人、訴訟請求有無根據(jù)、原因事實(shí)是否真實(shí)充分等實(shí)體問題，必須經(jīng)過法庭審理才能判定。

在保證當(dāng)事人訴權(quán)的同時(shí)，為了提供高效、便捷立案服務(wù)，以徹底解決立案難題，有必要區(qū)分立案工作中的事務(wù)性工作和登記性工作。區(qū)分這兩種工作，可以實(shí)現(xiàn)以下效果：第一，減少當(dāng)事人的立案時(shí)間。將事務(wù)性工作和對接性工作從立案窗口剝離并前移，由司法輔助人員在立案窗口之前針對不同業(yè)務(wù)主動釋明和指導(dǎo)，保證當(dāng)事人到窗口時(shí)符合登記的形式要件，進(jìn)而減少當(dāng)事人的立案時(shí)間；第二，提高登記效率。將實(shí)際登記工作交給立案窗口，縮減立案窗口的工作，提高立案登記的效率；第三，盡早在事務(wù)性工作中發(fā)現(xiàn)敏感案件，提前給立案法官提示，增加敏感案件的研究處理時(shí)間，更好地解決糾紛；第四，負(fù)責(zé)事務(wù)性工作的人員可以在處理事務(wù)性工作的同時(shí)向當(dāng)事人介紹多元化糾紛解決機(jī)制，力爭將糾紛化解于訴前。

3.以法治思維和法治方式應(yīng)對立案新常態(tài)。實(shí)行立案登記制后，法院審判任務(wù)將會增加，必須正確看待和應(yīng)對立案登記制引發(fā)的案件數(shù)量變動。有觀點(diǎn)認(rèn)為，實(shí)行立案登記制，將導(dǎo)致大量糾紛涌入法院，審判不堪重負(fù)。這種觀點(diǎn)有一定道理。筆者認(rèn)為，對于實(shí)行立案登記制后可能出現(xiàn)的案件數(shù)量增長的態(tài)勢，要有正確的認(rèn)識，即建立在調(diào)查研究社會化解糾紛情況基礎(chǔ)上的認(rèn)識。據(jù)對北京市1739名人員的調(diào)查，其中69%的被訪者從未打過官司。在解決糾紛首選方式的排序中，77.7%的答案首選非訴訟途徑解決糾紛。其中，66.3%的答案首選采用人民調(diào)解的方式解決糾紛。只有22.1%的答案首選訴訟解決糾紛?？梢姡姴⒉粺嶂杂谕ㄟ^訴訟解決糾紛。登記制后，短時(shí)間內(nèi)案件數(shù)量可能上升較快，但長久來看不一定似洪水猛獸。與此同時(shí)，必須充分發(fā)揮司法的一般預(yù)防和個(gè)案解決的功能，讓每一起審判都能實(shí)現(xiàn)舉一反三的輻射力，讓大量糾紛當(dāng)事人量體裁衣般地參照已有判決通過非訴訟方式解決糾紛。另外，從法治思維和法治方式來看，解決“案多人少”問題的合法途徑應(yīng)該是國家提供更多的司法資源和解決糾紛的途徑，將各類社會糾紛納入訴訟和非訴解決的渠道，依法有序地進(jìn)行解決，而不是人為地將糾紛堵在法院之外，任由其蔓延。

三、落實(shí)立案登記制必須處理好的幾個(gè)問題

1.落實(shí)立案登記制度，必須處理好幾組關(guān)系。一是大局與局部的關(guān)系。當(dāng)下，全面建成小康社會、全面深化改革和全面推進(jìn)依法治國是大局，各地區(qū)、部門的利益是局部。必須糾正將地區(qū)、部門利益和發(fā)展作為大局的不正確觀點(diǎn)和方法。二是社會糾紛總量和審判任務(wù)的關(guān)系。充分發(fā)揮全社會的糾紛化解機(jī)制、訴調(diào)對接機(jī)制等的作用，分流司法的壓力，保證立案登記制度的實(shí)施。三是司法規(guī)律、審判任務(wù)與司法改革的關(guān)系。司法改革應(yīng)以審判任務(wù)為依據(jù)，遵循司法規(guī)律進(jìn)行。

2.在司法改革中，必須充分尊重司法規(guī)律，調(diào)動法院整體資源研究立案問題。新一輪司法改革必須立足當(dāng)下中國國情。在研究立案工作中，不能就事論事、就立案論立案，而是必須統(tǒng)籌兼顧，調(diào)動法院整體資源研究立案問題。目前，通常的做法是，解決某個(gè)系統(tǒng)的問題就在該系統(tǒng)研究。例如，解決立案難的問題，就在法院立案系統(tǒng)研究。這一做法固然不錯(cuò)，但卻違背了馬克思主義哲學(xué)普遍聯(lián)系的觀點(diǎn)，其結(jié)論和做法往往浮于表面，不能從根本上解決問題。

3.正確處理重大、敏感糾紛的立案工作。實(shí)踐中，在一些地方的法院，對于重大、敏感糾紛的立案工作，往往根據(jù)案件是否能順利審結(jié)、審理的社會效果等多種因素決定是否立案，這種做法確實(shí)在一定程度上避免了法院因?qū)徖碇卮蟆⒚舾邪讣萑雽擂尉车?，但其不符合法治思維和法治方式。在依法治國背景下，法治思維和法治方式要求縮小重大、敏感案件范圍。對于重大、敏感案件，法院在法律許可的范圍內(nèi)繼續(xù)采取慎重的態(tài)度，依靠各方力量，平衡保護(hù)當(dāng)事人的實(shí)體權(quán)益與訴權(quán)。依法立案后，通過公開、公正的審理，解決重大、敏感案件，“倒逼”制造這類案件的地區(qū)、部門從源頭上依法辦事，從而通過將作為救濟(jì)末端的司法“圍堵性預(yù)防”轉(zhuǎn)變?yōu)橐婪ㄐ姓?ldquo;源頭性預(yù)防”，推動實(shí)現(xiàn)依法治國。

4.杜絕績效考核、部門利益等思維方式對立案登記制的影響。近年來，隨著改革的不斷深入，法院管理越來越符合司法規(guī)律，但是長時(shí)間非法治思維和法治方式的后遺癥仍然時(shí)有反復(fù)。盲目追求結(jié)案率、年底立案關(guān)門等傳統(tǒng)的管理方式在某些地方仍然存在。司法是解決社會矛盾的最后一道途徑，如堵塞這一渠道，該立案的不立，勢必把矛盾推向社會，影響社會穩(wěn)定。相反，對應(yīng)當(dāng)立案的糾紛依法受理，經(jīng)法庭審理，作出公正判決，即使敗訴，也使當(dāng)事人知道敗訴的原因，有利于服判息訴。近年來，最高人民法院已明確取消了一些不合理的考核制度，無疑，這將有利于實(shí)施立案登記制。

（作者系北京市東城區(qū)人民法院副院長）