二、以法治思維和法治方式落實立案登記制，破解立案難

1.以法治思維和法治方式定位立案工作。有權(quán)利必有救濟，維權(quán)才能維穩(wěn)，是解決立案難的出發(fā)點。訴權(quán)是憲法意義上的救濟權(quán)，法院承擔著保護訴權(quán)的義務(wù)和職責，不得非法拒絕審判?！稕Q定》中有關(guān)立案登記制的內(nèi)容是依法治國對立案工作的要求，是在司法實踐中對憲法保護權(quán)利的具體體現(xiàn)。立案的重要性不亞于審判和執(zhí)行，但立案權(quán)并沒有真正獨立起來，立案權(quán)實際上弱于審判權(quán)和執(zhí)行權(quán)。在實施立案登記制過程中，應(yīng)以法治思維重新定位立案、審判和執(zhí)行工作，即立案工作側(cè)重于保護當事人訴權(quán)，審判工作側(cè)重于保護當事人的實體權(quán)益和訴訟權(quán)利，執(zhí)行工作側(cè)重于實現(xiàn)當事人的實體權(quán)益。在司法工作中，形成各有側(cè)重的三個不同中心，分工協(xié)作，互相配合，才能保證貫徹實施法治意義上的立案、審判和執(zhí)行分立。應(yīng)當明確立案工作和審判、執(zhí)行的任務(wù)范圍，消減本不應(yīng)由立案工作承擔的各種額外責任和事務(wù)，對于經(jīng)過審理和實質(zhì)審查才能處理的當事人訴求一律由審判和執(zhí)行處理。讓當事人有地說話、有處講理，切實保護當事人訴權(quán)。否則，即使在立案登記制度下，也會制造出立案難。例如，在非法治思維指導(dǎo)下，可能利用語言文字表述的局限性，將《決定》的上述內(nèi)容曲解為法院應(yīng)該受理的案件才能進行登記，進而提高立案門檻。又如，利用法律解釋方法，將新近通過的《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于修改〈中華人民共和國行政訴訟法〉的決定》中有關(guān)行政案件訴權(quán)和立案的內(nèi)容曲解為法院僅受理修改后行政訴訟法第十二條規(guī)定的十二項行政糾紛，進而縮小行政案件的受案范圍。

2.以法治思維和法治方式落實立案登記制。根據(jù)我國現(xiàn)行法律規(guī)定，對于符合起訴條件的民事、行政和刑事自訴案件，法院應(yīng)予立案?，F(xiàn)行法律中，并沒有實行立案審查制的明確規(guī)定。2015年2月4日公布并實施的《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國民事訴訟法〉的解釋》明確規(guī)定了實行民事立案登記制。對于行政糾紛的立案，修改后的行政訴訟法明確規(guī)定了實行立案登記制，立案部門需要嚴格依法辦事，對于依法應(yīng)該受理的案件，做到有案必立、有訴必理，保障當事人訴權(quán)。具體來說，立案部門僅從形式上審查原告的起訴有無明確的被告、有無具體的訴訟請求和事實根據(jù)，以及是否屬受案法院管轄。如具備上述條件，法院應(yīng)予登記立案。至于原告是否是實體權(quán)利人和被告是否是實體義務(wù)人、訴訟請求有無根據(jù)、原因事實是否真實充分等實體問題，必須經(jīng)過法庭審理才能判定。

在保證當事人訴權(quán)的同時，為了提供高效、便捷立案服務(wù)，以徹底解決立案難題，有必要區(qū)分立案工作中的事務(wù)性工作和登記性工作。區(qū)分這兩種工作，可以實現(xiàn)以下效果：第一，減少當事人的立案時間。將事務(wù)性工作和對接性工作從立案窗口剝離并前移，由司法輔助人員在立案窗口之前針對不同業(yè)務(wù)主動釋明和指導(dǎo)，保證當事人到窗口時符合登記的形式要件，進而減少當事人的立案時間；第二，提高登記效率。將實際登記工作交給立案窗口，縮減立案窗口的工作，提高立案登記的效率；第三，盡早在事務(wù)性工作中發(fā)現(xiàn)敏感案件，提前給立案法官提示，增加敏感案件的研究處理時間，更好地解決糾紛；第四，負責事務(wù)性工作的人員可以在處理事務(wù)性工作的同時向當事人介紹多元化糾紛解決機制，力爭將糾紛化解于訴前。

3.以法治思維和法治方式應(yīng)對立案新常態(tài)。實行立案登記制后，法院審判任務(wù)將會增加，必須正確看待和應(yīng)對立案登記制引發(fā)的案件數(shù)量變動。有觀點認為，實行立案登記制，將導(dǎo)致大量糾紛涌入法院，審判不堪重負。這種觀點有一定道理。筆者認為，對于實行立案登記制后可能出現(xiàn)的案件數(shù)量增長的態(tài)勢，要有正確的認識，即建立在調(diào)查研究社會化解糾紛情況基礎(chǔ)上的認識。據(jù)對北京市1739名人員的調(diào)查，其中69%的被訪者從未打過官司。在解決糾紛首選方式的排序中，77.7%的答案首選非訴訟途徑解決糾紛。其中，66.3%的答案首選采用人民調(diào)解的方式解決糾紛。只有22.1%的答案首選訴訟解決糾紛。可見，公眾并不熱衷于通過訴訟解決糾紛。登記制后，短時間內(nèi)案件數(shù)量可能上升較快，但長久來看不一定似洪水猛獸。與此同時，必須充分發(fā)揮司法的一般預(yù)防和個案解決的功能，讓每一起審判都能實現(xiàn)舉一反三的輻射力，讓大量糾紛當事人量體裁衣般地參照已有判決通過非訴訟方式解決糾紛。另外，從法治思維和法治方式來看，解決“案多人少”問題的合法途徑應(yīng)該是國家提供更多的司法資源和解決糾紛的途徑，將各類社會糾紛納入訴訟和非訴解決的渠道，依法有序地進行解決，而不是人為地將糾紛堵在法院之外，任由其蔓延。

三、落實立案登記制必須處理好的幾個問題

1.落實立案登記制度，必須處理好幾組關(guān)系。一是大局與局部的關(guān)系。當下，全面建成小康社會、全面深化改革和全面推進依法治國是大局，各地區(qū)、部門的利益是局部。必須糾正將地區(qū)、部門利益和發(fā)展作為大局的不正確觀點和方法。二是社會糾紛總量和審判任務(wù)的關(guān)系。充分發(fā)揮全社會的糾紛化解機制、訴調(diào)對接機制等的作用，分流司法的壓力，保證立案登記制度的實施。三是司法規(guī)律、審判任務(wù)與司法改革的關(guān)系。司法改革應(yīng)以審判任務(wù)為依據(jù)，遵循司法規(guī)律進行。

2.在司法改革中，必須充分尊重司法規(guī)律，調(diào)動法院整體資源研究立案問題。新一輪司法改革必須立足當下中國國情。在研究立案工作中，不能就事論事、就立案論立案，而是必須統(tǒng)籌兼顧，調(diào)動法院整體資源研究立案問題。目前，通常的做法是，解決某個系統(tǒng)的問題就在該系統(tǒng)研究。例如，解決立案難的問題，就在法院立案系統(tǒng)研究。這一做法固然不錯，但卻違背了馬克思主義哲學(xué)普遍聯(lián)系的觀點，其結(jié)論和做法往往浮于表面，不能從根本上解決問題。

3.正確處理重大、敏感糾紛的立案工作。實踐中，在一些地方的法院，對于重大、敏感糾紛的立案工作，往往根據(jù)案件是否能順利審結(jié)、審理的社會效果等多種因素決定是否立案，這種做法確實在一定程度上避免了法院因?qū)徖碇卮蟆⒚舾邪讣萑雽擂尉车?，但其不符合法治思維和法治方式。在依法治國背景下，法治思維和法治方式要求縮小重大、敏感案件范圍。對于重大、敏感案件，法院在法律許可的范圍內(nèi)繼續(xù)采取慎重的態(tài)度，依靠各方力量，平衡保護當事人的實體權(quán)益與訴權(quán)。依法立案后，通過公開、公正的審理，解決重大、敏感案件，“倒逼”制造這類案件的地區(qū)、部門從源頭上依法辦事，從而通過將作為救濟末端的司法“圍堵性預(yù)防”轉(zhuǎn)變?yōu)橐婪ㄐ姓?ldquo;源頭性預(yù)防”，推動實現(xiàn)依法治國。

4.杜絕績效考核、部門利益等思維方式對立案登記制的影響。近年來，隨著改革的不斷深入，法院管理越來越符合司法規(guī)律，但是長時間非法治思維和法治方式的后遺癥仍然時有反復(fù)。盲目追求結(jié)案率、年底立案關(guān)門等傳統(tǒng)的管理方式在某些地方仍然存在。司法是解決社會矛盾的最后一道途徑，如堵塞這一渠道，該立案的不立，勢必把矛盾推向社會，影響社會穩(wěn)定。相反，對應(yīng)當立案的糾紛依法受理，經(jīng)法庭審理，作出公正判決，即使敗訴，也使當事人知道敗訴的原因，有利于服判息訴。近年來，最高人民法院已明確取消了一些不合理的考核制度，無疑，這將有利于實施立案登記制。

（作者系北京市東城區(qū)人民法院副院長）