近來(lái)，農(nóng)民工市民化的研討集中到兩大思路，這就是逐步放開城鎮(zhèn)落戶和推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化。當(dāng)前，一個(gè)緊迫課題是比較兩大思路的優(yōu)劣，探討政策選擇與配套。放寬城鎮(zhèn)落戶和促進(jìn)公共服務(wù)均等，哪一個(gè)應(yīng)當(dāng)是主導(dǎo)?這是農(nóng)民工市民化方略設(shè)計(jì)的基本問(wèn)題，關(guān)系到新型城鎮(zhèn)化的成效，需要審慎、全面的思考。

按“人頭”推進(jìn)與按權(quán)利推進(jìn)

放寬城鎮(zhèn)落戶和促進(jìn)公共服務(wù)均等的立意都是推動(dòng)農(nóng)民工市民化，但二者的作用方式不同。放寬城鎮(zhèn)入戶將使一些農(nóng)民工取得流入地的城市戶口，從而獲得城市居民享有的經(jīng)濟(jì)社會(huì)權(quán)利。這里，農(nóng)民工向市民轉(zhuǎn)變是一次到位的，這種市民化的標(biāo)識(shí)即為身份的轉(zhuǎn)變，從戶籍意義上獲得市民身份。但是，每次落戶的只能是少數(shù)人，大多數(shù)農(nóng)民工要長(zhǎng)期等待。因此，這是按“人頭”推進(jìn)的農(nóng)民工市民化。與之不同的是，基本公共服務(wù)均等化是按照權(quán)利推進(jìn)的市民化:如果某項(xiàng)公共服務(wù)實(shí)行本地居民和外來(lái)人口的無(wú)差異政策，就本項(xiàng)公共服務(wù)而言，農(nóng)民工獲得了與城市居民同等的權(quán)利。基本公共服務(wù)均等化的著眼點(diǎn)不是將農(nóng)民工個(gè)體一次性的完成市民化，而是將2.5億農(nóng)民工的權(quán)利地位向城市居民逐漸靠攏。

放寬落戶和服務(wù)均等化都與戶籍制度有關(guān)，但這兩個(gè)關(guān)系有很大不同。放寬城鎮(zhèn)入戶的各類試驗(yàn)常常被冠以戶籍制度改革之名，但是這類措施并不觸動(dòng)現(xiàn)行戶籍制度的核心——戶籍身份與公共福利的聯(lián)系，而是在城市落戶的門檻和操作環(huán)節(jié)上做文章。放寬城鎮(zhèn)入戶的一些做法，如積分落戶制，是以城市戶籍的現(xiàn)有福利價(jià)值為基礎(chǔ)。僅僅屬于“新瓶裝舊酒”，本質(zhì)上來(lái)講與原來(lái)的二元戶籍制度并無(wú)太大區(qū)別?；竟卜?wù)均等化從表面上看，似乎與戶籍制度無(wú)關(guān)，因?yàn)檫@并不改變外來(lái)人口的戶籍身份。但是，均等化措施無(wú)疑是廣義的戶籍制度改革:把依附在城市戶籍身份上的基本保障和福利逐漸剝離，使其走向社會(huì)化，這也是城市戶籍身份“貶值”的過(guò)程。放寬城鎮(zhèn)入戶影響戶籍管理的技術(shù)層面，而基本公共服務(wù)均等化構(gòu)成了對(duì)現(xiàn)行戶籍福利制度框架的實(shí)質(zhì)性沖擊。

在以往，放松城鎮(zhèn)戶籍的改革以地方為主，而基本公共服務(wù)均等化是由中央政府主導(dǎo)。中央政府在20世紀(jì)80年代曾一度主導(dǎo)全國(guó)戶籍改革，開了一些“農(nóng)轉(zhuǎn)非”的政策口子。自90年代起，放松城鎮(zhèn)戶籍的重心轉(zhuǎn)向地方，一些城市出現(xiàn)“藍(lán)印戶口”，作為一條滿足部分農(nóng)民實(shí)現(xiàn)農(nóng)轉(zhuǎn)非的路徑。“藍(lán)印戶口”于1992年開始出現(xiàn)，但從全國(guó)范圍來(lái)看，“藍(lán)印戶口”發(fā)展得并不平衡。在實(shí)踐層面，藍(lán)印戶口持有者更像是臨時(shí)居民或預(yù)備居民，從制度層面并未真正實(shí)現(xiàn)農(nóng)轉(zhuǎn)非。藍(lán)印戶口持有者享受不到城市戶口持有者所享受的權(quán)利，因此會(huì)帶來(lái)新的身份差別和歧視的問(wèn)題。中央主管部門牽頭的改革，例如小城鎮(zhèn)戶改，推進(jìn)過(guò)程實(shí)際上也為地方所左右。與放寬城鎮(zhèn)入戶的地方改革不同，2000年以后基本公共服務(wù)均等化的重大舉措，都是中央政府發(fā)動(dòng)、在全國(guó)范圍內(nèi)統(tǒng)一實(shí)施的。例如，廢除歧視農(nóng)民工的部門和地方法規(guī)、政策，《勞動(dòng)合同法》立法等。