積分落戶常常成了“精英落戶”

以放松城鎮(zhèn)入戶為主推進(jìn)農(nóng)民工市民化，首先要考慮的是地方政府自主還是中央政府主導(dǎo)。放寬入戶工作有很強(qiáng)的地域性。由于各地的流動(dòng)人口比重和結(jié)構(gòu)、承載能力等有很大差別，很難為農(nóng)民工落戶制訂統(tǒng)一的規(guī)范性政策。地方的戶籍管理涉及各個(gè)部門，作為主管機(jī)關(guān)的公安部門缺少實(shí)際操控權(quán)，改革需要各方面的協(xié)調(diào)。從以上兩點(diǎn)來看，應(yīng)該由地方政府自主決策，因地制宜地設(shè)計(jì)農(nóng)民工入戶辦法。但是，地方政府注重優(yōu)化本地人口結(jié)構(gòu)，缺乏對(duì)外來農(nóng)民工全部落戶的積極性，流動(dòng)人口聚集的城市尤為如此。由于資源約束、本地居民抵制等原因，地方政府更傾向于有選擇地放寬落戶:一是“擇優(yōu)”，吸引當(dāng)?shù)匦枰母邔W(xué)歷、高技能人員；二是“重本地”，先考慮本地農(nóng)業(yè)人口的城市化。這樣，外來農(nóng)民工這個(gè)最需要市民化的社會(huì)群體只能成為城市落戶政策的最后考慮對(duì)象。在有些試行積分入戶制的地方，外來農(nóng)民工落戶的比例極低。據(jù)調(diào)查顯示，2010年深圳通過積分入戶的人數(shù)為3227人，其中，原始戶籍為城鎮(zhèn)戶籍的比例占86%，而原始戶籍為農(nóng)業(yè)戶籍的僅占14%；但農(nóng)民工在外來人口中所占比例高達(dá)80%。這是地方政府的擇優(yōu)和本地偏好的有力證據(jù)。例如作為最大農(nóng)民工輸入地的廣東的積分入戶制度，看似是戶籍制度改革的“破冰”之舉，有利于推進(jìn)城鎮(zhèn)化，實(shí)則是傾向于精英落戶的政策，帶有強(qiáng)烈的學(xué)歷和金錢導(dǎo)向。較高的準(zhǔn)入制度影響了農(nóng)民工自由遷徙的權(quán)利，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)也進(jìn)一步拉大。因?yàn)殚T檻高，在最先實(shí)行積分入戶的中山市甚至出現(xiàn)了指標(biāo)連續(xù)兩年有空缺率的情況。

放寬落戶由中央政府統(tǒng)籌，從理論上說，有利于克服地方偏好，有序推進(jìn)農(nóng)民工市民化的整體進(jìn)程。但是，最大的困難仍在實(shí)施環(huán)節(jié)。由于這項(xiàng)工作的地域性和非規(guī)范性，中央政府的調(diào)控手段非常有限，主要是落戶的“指標(biāo)控制”(類似于在全國(guó)推進(jìn)保障房建設(shè))，再就是如何按落戶“人頭”與地方分?jǐn)偢母锍杀尽Ｖ醒胝疅o法制定政策實(shí)施細(xì)則，更不能干預(yù)落戶審批過程，也缺乏有效的監(jiān)督手段。這樣，地方政府偏好雖然受到擠壓，但還會(huì)保留相當(dāng)大的空間。

中央政府以農(nóng)民工市民化為目標(biāo)，推行“有計(jì)劃”落戶，另一難題是流動(dòng)人口數(shù)量的變動(dòng)性。城市存在外來流動(dòng)人口，根源就是本地戶籍與福利和服務(wù)掛鉤、排斥非本地戶口的制度。不徹底打破這樣的制度安排，流動(dòng)人口就會(huì)源源不斷地生長(zhǎng)出來。每年“新生”的流動(dòng)人口包括:數(shù)百萬到城市初次就業(yè)的農(nóng)村青年，在非戶籍地就業(yè)的新的大學(xué)畢業(yè)生(包括海歸)，跨城市流動(dòng)的就業(yè)人員及其家屬，為特定目標(biāo)或利益流動(dòng)的群體(如“高考移民”)。由于流動(dòng)人口變動(dòng)大、構(gòu)成復(fù)雜，中央政府難以保證計(jì)劃的科學(xué)性、包容性；另一方面，面對(duì)不斷變化的落戶需求，地方也可以尋找各種理由，從本地利益出發(fā)選擇入戶門檻和落戶對(duì)象，從而導(dǎo)致在農(nóng)民工市民化計(jì)劃的執(zhí)行上大打折扣。

綜上所述，如果忽視基本公共服務(wù)均等化，把農(nóng)民工市民化的希望完全依托于放寬落戶，那么最終可能形成三個(gè)后果:第一，部分農(nóng)民工得以在城市落戶，但相當(dāng)多的人無法實(shí)現(xiàn)落戶愿望。這樣，農(nóng)民工市民化目標(biāo)在很大程度上就落空了。第二，戶籍“含金量”偏高的城市政府傾向于給放寬落戶貼上“戶改試驗(yàn)”的標(biāo)簽，以此理由拖延公共服務(wù)均等化的關(guān)鍵性改革。第三，由于戶籍(福利)制度在全國(guó)維系，即使在沒有外來流動(dòng)人口壓力的地方，戶籍管理繼續(xù)運(yùn)行，常住人口管理遙遙無期，入戶審批依然是人口遷移流動(dòng)的人為障礙。形成這些后果，不但農(nóng)民工市民化的目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)，戶籍制度改革的大方向也將受到干擾和制約。