通過公共服務(wù)均等化消解戶籍“含金量”才是根本之道

推進(jìn)公共服務(wù)均等化，就是把依附在本地戶口上的社會(huì)福利和公共服務(wù)一項(xiàng)一項(xiàng)地剝離下來，使其逐步與戶籍身份脫鉤。即“去利益化”，去除捆綁在戶籍上的利益分配制度，實(shí)現(xiàn)無差別化和社會(huì)化。這一進(jìn)程促進(jìn)城鄉(xiāng)權(quán)利平等和城市間權(quán)利平等，最終使戶籍管理還原為居住地管理。到那時(shí)，從權(quán)利平等和遷移自由的意義上說，就是實(shí)現(xiàn)了完全的農(nóng)民工市民化，不論他們是落戶大中城市，定居小城鎮(zhèn)，還是最終返回原來的農(nóng)村家鄉(xiāng)。這也是完善各類社會(huì)群體的公民資格與權(quán)利的過程。

從當(dāng)前來看，城市社會(huì)保障和公共服務(wù)差別的主要根源已不再是城鄉(xiāng)戶口的差別，而是本地戶口與非本地戶口劃分。在流動(dòng)人口聚集城市，還有一些社會(huì)保障或公共服務(wù)局限于本地戶口居民，外來流動(dòng)人口(包括外來農(nóng)民工和城市間流動(dòng)人口)都受到這樣那樣的排斥。這主要表現(xiàn)在，非正規(guī)就業(yè)流動(dòng)人口難以在流入地享受社會(huì)保險(xiǎn)和就業(yè)服務(wù)，流動(dòng)人口子女入學(xué)還有種種實(shí)際困難，流動(dòng)人口不能申請(qǐng)保障性住房等。基本公共服務(wù)均等化改革已經(jīng)把過去的全國性城鄉(xiāng)分割壓縮到部分流動(dòng)人口聚集城市的地域性政策，權(quán)利待遇的差別種類也大大減少了。在這個(gè)由限權(quán)轉(zhuǎn)向平權(quán)的過程中，公共服務(wù)由排斥轉(zhuǎn)向均等化。

總結(jié)歷史經(jīng)驗(yàn)，就其操作性上來講，基本公共服務(wù)均等化要更加強(qiáng)調(diào)中央主導(dǎo)，繼續(xù)按照社會(huì)權(quán)利推進(jìn)。要鞏固和擴(kuò)大現(xiàn)有成果，尋找新的權(quán)利均等突破口。改革要有統(tǒng)一規(guī)劃，重點(diǎn)地區(qū)或城市的改革要在中央政府的指導(dǎo)下制定路線圖，不再依賴地方試點(diǎn)。與放寬城鎮(zhèn)落戶相比，中央政府在推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化方面擁有強(qiáng)有力、多層次的手段。例如，把規(guī)范的均等化政策納入法制化軌道，實(shí)行直接和間接調(diào)控；通過自上而下的責(zé)任部門和實(shí)施系統(tǒng)(例如人保部、教育部、城建部)來落實(shí)各項(xiàng)目標(biāo)。推進(jìn)均等化需要中央、地方分?jǐn)偢母锍杀?，中央政府和地方政府可以通過“按比例分擔(dān)”或者“按類型分?jǐn)?rdquo;等方法來共同承擔(dān)公共服務(wù)的財(cái)政投入。但這時(shí)不再是“按落戶名額補(bǔ)貼”一類低效率的辦法，而是中央政府“花錢買服務(wù)均等”，例如開放流動(dòng)人口的子女入學(xué)、低保申請(qǐng)資格等，每一次財(cái)政開支都對(duì)應(yīng)著切實(shí)的權(quán)利均等成效。政府通過財(cái)政手段提供教育醫(yī)療等公共服務(wù)，來保障農(nóng)村居民能夠享受和城市居民均等的權(quán)利。

基本公共服務(wù)均等化改革需要有其他改革措施的密切配合。放寬城鎮(zhèn)落戶的工作還要推進(jìn)，但這是輔助辦法，主要解決一些流動(dòng)人口特殊群體的城市戶籍問題。其中，兩項(xiàng)最重要的相關(guān)改革是:第一，在全國各地普遍建立常住人口管理系統(tǒng)，為戶籍管理向常住人口管理轉(zhuǎn)軌準(zhǔn)備條件。建立全新的、不依托戶籍制度的人口管理，是進(jìn)一步推進(jìn)均等化的“基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)”，需要立即著手。第二，中央政府要下決心下力氣，通過打破資源壟斷、改善城市布局、縮小區(qū)域差別等措施，解決少數(shù)城市流動(dòng)人口過于集中的問題。區(qū)域發(fā)展差異過大，少數(shù)城市形成行政性壟斷，是全國推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化面臨的一個(gè)重大障礙，也是大城市和特大城市戶籍改革步伐緩慢的重要原因。改革攻堅(jiān)不可繞道而行。

如果不改變戶籍和福利捆綁的現(xiàn)狀，單純以放開城鎮(zhèn)入戶的改革往往達(dá)不到實(shí)際效果。首先，城市政府和居民因?yàn)閾?dān)心福利流失而對(duì)外來遷移人口采取排斥態(tài)度，視為“洪水猛獸”。城市對(duì)外來勞動(dòng)力的抵制使得放寬入戶的戶籍改革舉步維艱。其次，完全放開城市入戶會(huì)大大加重城市的管理難度，教育、醫(yī)療等有限資源難以承受人口大量涌入所帶來的壓力。例如，河南省鄭州市在2003年實(shí)行降低入戶門檻的戶籍改革制度，大量外來人口涌入，轉(zhuǎn)戶人口中學(xué)齡兒童占了很大比例。大量新增學(xué)生使得入學(xué)難、師資緊缺、學(xué)生超員等問題尤為突出，給財(cái)政帶來很大壓力，放寬入戶的戶籍改革政策因?yàn)槌鞘谐惺艿母鞣N壓力而終止，外來人口給城市帶來的壓力使得城市政府和居民更加抵制放開落戶的戶籍改革。再次，城市戶口和農(nóng)村戶口所附帶的福利差別較大，往往會(huì)吸引一部分人為了落戶城市而煞費(fèi)苦心，出現(xiàn)無序的人口流動(dòng)。

推動(dòng)基本公共服務(wù)均等化，減少戶籍的附加值和含金量，使得戶籍這道“無形的墻”內(nèi)外不再有如此大的差別，不再派生新的城鄉(xiāng)分割和區(qū)域分割。這樣，人口跨城鄉(xiāng)、跨地區(qū)遷移和流動(dòng)將會(huì)更加理性和有序；流入地也不必?fù)?dān)心外來人口的涌入會(huì)爭奪公共資源；隨著戶籍含金量的減少，純粹以獲得城市戶口為目的而遷移的人口也相應(yīng)減少，勞動(dòng)力資源的配置則會(huì)趨向合理。最終，戶籍制度改革也將變得更加容易。

(作者單位:中國社會(huì)科學(xué)院人口與勞動(dòng)經(jīng)濟(jì)研究所)