三、回歸本源：重啟改革之路

新常態(tài)為政府的改革提供了一個(gè)契機(jī)，因?yàn)檎仨氝m應(yīng)新的形勢(shì)來(lái)轉(zhuǎn)變職能，建立新的規(guī)范和行為準(zhǔn)則。由于新常態(tài)是常態(tài)，從時(shí)間跨度講，將是一個(gè)很長(zhǎng)的階段。這個(gè)階段不僅僅是經(jīng)濟(jì)的，它還是政治的、社會(huì)的，它還要伴隨著國(guó)家的成長(zhǎng)。從這個(gè)意義上講，政府的改革要圍繞建立現(xiàn)代國(guó)家來(lái)進(jìn)行。這個(gè)現(xiàn)代國(guó)家的特征是什么?十七屆二中全會(huì)以精煉的語(yǔ)言做了概括，那就是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，民主政治和法治國(guó)家。政府擔(dān)負(fù)著建立現(xiàn)代國(guó)家的重任，經(jīng)濟(jì)建設(shè)只是國(guó)家建設(shè)的一部分。在一個(gè)特定的歷史階段，中國(guó)政府幾乎將自身所有的精力投入到了經(jīng)濟(jì)建設(shè)之中，扮演了主導(dǎo)的角色，并取得了傲人的成果，盡管也帶來(lái)了問題。新常態(tài)表明了政府的職能必須轉(zhuǎn)變，政府的行為也必須轉(zhuǎn)變，而這些轉(zhuǎn)變本身是同政府的最基本的定位聯(lián)系在一起的。盡管在不同的歷史時(shí)期政府會(huì)做不同的改變，但這些改變以及改變的成效事實(shí)上是受政府的本質(zhì)特征影響的。理想的政府的本質(zhì)特征，應(yīng)該是一個(gè)有限政府，責(zé)任政府，法制政府和透明政府。未來(lái)政府的改革簡(jiǎn)單來(lái)說就是回歸它的這一本源。

首先是有限政府。有限政府表明政府的權(quán)力是有限的，權(quán)力的運(yùn)行是有限度的，而且這一權(quán)力是受到制約的。在計(jì)劃時(shí)代，中國(guó)政府是一個(gè)全能型的政府，政府權(quán)力壟斷了整個(gè)社會(huì)事務(wù)，甚至是私人事務(wù)，沒有權(quán)力不涉及的空間，政府管了一切，管了它本來(lái)不該管，管不好和管不了的事。此外，這一權(quán)力幾乎不受到制約，也沒有人想到要去制約，因?yàn)檎徽J(rèn)為是為人民謀利益的政府，政府不會(huì)犯錯(cuò)，不會(huì)侵害民眾的利益，政府沒有自身的利益，政府的利益就是民眾的利益，政府的利益不會(huì)與民眾的利益產(chǎn)生沖突。所有這些造成的一個(gè)結(jié)果就是政府權(quán)力膨脹和無(wú)節(jié)制地運(yùn)用，以及民眾對(duì)權(quán)力的順從。改革開放打破了政府權(quán)力一統(tǒng)天下的局面，社會(huì)逐漸形成了國(guó)家(以政府為代表)、社會(huì)和市場(chǎng)三分的局面。但是歷史的慣性加之特定歷史階段的需要，政府在這三者中還是占據(jù)了獨(dú)大的地位，越位、錯(cuò)位、缺位的情況時(shí)有發(fā)生。改革想解決的“政企分開、政資分開、政府與社會(huì)中介組織分開”現(xiàn)象遲遲得不到有效的解決，以至于十八大還在呼吁這方面的改革。權(quán)力的獨(dú)大是同權(quán)力不清和權(quán)力不受制約聯(lián)系在一起的。因此，有限政府的建立表現(xiàn)首先是確定政府的權(quán)力邊界，以法律或規(guī)章制度的方式確立哪些是政府可以做的，哪些是不可以做的，哪些是禁止政府做的。此外，必須對(duì)權(quán)力加以制約。權(quán)力導(dǎo)致腐敗，絕對(duì)權(quán)力導(dǎo)致絕對(duì)腐敗。對(duì)權(quán)力加以制約是防止權(quán)力腐敗的一條有效途徑。這一制約不僅僅應(yīng)該是法律的，也應(yīng)該是社會(huì)的，動(dòng)員社會(huì)力量監(jiān)督權(quán)力的運(yùn)行是確保權(quán)力行善而不作惡的一個(gè)有效手段。

其次是責(zé)任政府。權(quán)力和責(zé)任是一體的兩面，行使權(quán)力就要承擔(dān)責(zé)任，這是天經(jīng)地義的事。傳統(tǒng)的管理往往強(qiáng)調(diào)前者而忽略后者。責(zé)任政府首先要求政府在任何場(chǎng)合下把公眾利益放在第一位，這是政府的職責(zé)所在。政府權(quán)力的合法性來(lái)自民眾，為民眾提供服務(wù)是政府存在的意義所在，因此，在政府自身利益與民眾利益發(fā)生矛盾和沖突的情況下，公共利益應(yīng)該是政府的首要選擇。其次，責(zé)任政府要求政府的工作是可以問責(zé)的。這一問責(zé)就把政府與民眾聯(lián)系了起來(lái)，民眾是政府的服務(wù)對(duì)象，政府工作好壞的最后評(píng)價(jià)者應(yīng)該是民眾，而不是政府自己。問責(zé)通過將政府機(jī)構(gòu)及其工作人員直面公眾而提升了他們的責(zé)任感，另一方面也提升了民眾的主體意識(shí)和參與熱情。再者，責(zé)任政府要求勇于對(duì)權(quán)力行使的后果承擔(dān)責(zé)任。在這里，建立一套有效的責(zé)任追究制度是必要的。對(duì)責(zé)任不加追究，它一方面會(huì)導(dǎo)致權(quán)力行使中的機(jī)會(huì)主義和權(quán)力濫用，因?yàn)闉E用也不會(huì)受到懲罰，另一方面也導(dǎo)致政府形象受損，一個(gè)做事沒有擔(dān)當(dāng)?shù)恼梢钥隙ú粫?huì)是一個(gè)人民滿意的政府。正是對(duì)責(zé)任的強(qiáng)調(diào)，四中全會(huì)加強(qiáng)了這方面的建設(shè)，首次提出了全面落實(shí)行政執(zhí)法責(zé)任制以及強(qiáng)化對(duì)行政權(quán)力的制約和監(jiān)督，完善糾錯(cuò)問責(zé)機(jī)制，這對(duì)于政府責(zé)任制的建設(shè)具有重要的意義。

再次是法治政府。法治是現(xiàn)代國(guó)家和現(xiàn)代政府的一個(gè)基本特征，在現(xiàn)代國(guó)家，法律是至上的，沒有一個(gè)人或一個(gè)組織可以凌駕于法律之上。法律也是社會(huì)得以良好運(yùn)轉(zhuǎn)的一個(gè)基本條件，因?yàn)樯鐣?huì)秩序就是由法律來(lái)保障的。法治政府的精髓在于，首先，政府的權(quán)力是由法律規(guī)定并受到法律制約的，政府的任何行政行為都不能超越法律和制度的框架。其次，政府依法行政，這就需要有法可依，執(zhí)法必嚴(yán)。再者，政府行政違法必究，政府的行政行為不僅受到司法的監(jiān)督，也受到整個(gè)社會(huì)的監(jiān)督。中國(guó)的法治政府建設(shè)隨著改革的進(jìn)程在進(jìn)步，但行政過程中的人治現(xiàn)象依然隨處可見。這主要表現(xiàn)在：第一，人格化的行為表現(xiàn)。法治化的政府行為要求具備非人格化的特征，也就是要求政府官員照章辦事，就事論事，排斥人情因素。但在中國(guó)這個(gè)人情化的社會(huì)里堅(jiān)守這一點(diǎn)很難，因此我們常?？梢钥吹皆谔幚韱栴}時(shí)“關(guān)系”的作用，它導(dǎo)致政府做事因人而異，破壞了政府運(yùn)作的無(wú)偏私和公平原則。第二，潛規(guī)則盛行。規(guī)則是一種對(duì)人們行為的約束，可以有正式和非正式之分。在通過正式規(guī)則無(wú)法達(dá)到目標(biāo)的情況下，人們往往會(huì)通過一種非正式的渠道來(lái)做，西方把這種做法叫做政治行為，在中國(guó)可以叫做潛規(guī)則。不按正式規(guī)則辦而是按潛規(guī)則辦在這里并不鮮見。潛規(guī)則會(huì)產(chǎn)生道德風(fēng)險(xiǎn)，它會(huì)藐視正式規(guī)則的權(quán)威，甚至?xí)挥脕?lái)取代正式規(guī)則而使規(guī)章制度變成一種裝飾。第三，以權(quán)代法，官員個(gè)人的重要性超越了制度規(guī)則的重要性，對(duì)個(gè)人的遵從超越了對(duì)法律的遵從。中國(guó)社會(huì)正在從一個(gè)傳統(tǒng)社會(huì)向現(xiàn)代社會(huì)轉(zhuǎn)型，轉(zhuǎn)型時(shí)期事實(shí)上是一個(gè)正式制度、潛規(guī)則和人治此消彼長(zhǎng)的過程，三者的共存構(gòu)成了這一時(shí)期的特點(diǎn)。但此消彼長(zhǎng)的最后結(jié)果應(yīng)該是不斷地向制度化和法治方向前進(jìn)，以最終達(dá)到法治。政府在這個(gè)轉(zhuǎn)型過程中有著雙重的使命：一是政府必須依憲治國(guó)，依法行政;二是依法管自己，把自身的權(quán)力放進(jìn)制度的籠子里，以法治政府的形象來(lái)推進(jìn)社會(huì)的法治進(jìn)步。

最后是透明政府。現(xiàn)代政府應(yīng)該是一個(gè)透明政府，因?yàn)檎侨嗣窠⒌模胸?zé)任告訴人民他們做了什么，正在做什么和將要做什么，人民對(duì)政府的活動(dòng)有知情權(quán)和參與權(quán)。透明政府首先要求政府信息公開，凡是應(yīng)該讓社會(huì)知道的，就應(yīng)該公開。在這里，我們至今還存在的一大問題是，信息公開的主動(dòng)權(quán)完全掌握在政府手里。要不要公開，公開什么，怎么公開，何時(shí)公開，對(duì)誰(shuí)公開都由政府決定。這導(dǎo)致在涉及政府和政府官員負(fù)面信息時(shí)政府往往以“國(guó)家機(jī)密”、或以“維穩(wěn)需要”來(lái)加以拒絕。在這里，作為例外原則的保密成了通行的原則，這就從根本上顛倒了政府信息公開的本意。其次，透明政府要求政府行為公開，讓權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行。這里存在的一大問題是政府決策的“黑箱操作”，在事關(guān)公眾重大利益的決策上往往排斥公眾的參與，由政府一家說了算，以至于最終導(dǎo)致利益的沖突，帶來(lái)社會(huì)的不穩(wěn)定。比如，近幾年時(shí)有發(fā)生的“鄰避運(yùn)動(dòng)”就是一個(gè)典型的例子，每一次這樣的運(yùn)動(dòng)最后都導(dǎo)致了政府的被動(dòng)和公信力的喪失。

回歸有限政府、責(zé)任政府、法治政府和透明政府這一本源，要求我們重啟政府改革之路。這一改革之路的指向是在解決政府運(yùn)作流程和技術(shù)問題的同時(shí)，更多地去解決政府的結(jié)構(gòu)問題，經(jīng)濟(jì)新常態(tài)為我們進(jìn)行這樣的改革提供了機(jī)遇。

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