二、經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下政府行為的調(diào)整

中國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度從2012年開(kāi)始放緩，由此中國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入了一種被人們稱之的新常態(tài)。習(xí)近平主席在最近召開(kāi)的APEC會(huì)議上指出了經(jīng)濟(jì)新常態(tài)的三個(gè)特征：從高速增長(zhǎng)轉(zhuǎn)為中高速增長(zhǎng);經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化升級(jí)，第三產(chǎn)業(yè)、消費(fèi)需求逐步成為主體，城鄉(xiāng)區(qū)域差距逐步縮小，居民收入佔(zhàn)比上升，發(fā)展成果惠及更廣大民眾;從要素驅(qū)動(dòng)、投資驅(qū)動(dòng)轉(zhuǎn)向創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)。[4]這三個(gè)特征有些指的是事實(shí)，比如經(jīng)濟(jì)從兩位數(shù)的增長(zhǎng)已經(jīng)轉(zhuǎn)向一位數(shù)的增長(zhǎng);有些指的是變化，如城鄉(xiāng)差距縮小;有些指的是前景，如轉(zhuǎn)向創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)，也就是指出了已經(jīng)發(fā)生的，正在發(fā)生的和將要發(fā)生的。這三個(gè)方面事實(shí)上也意味著如何從已經(jīng)發(fā)生的那里尋找經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，如何掌控正在發(fā)生的，以及如何布局將要發(fā)生的?？偠灾?，能否進(jìn)入一個(gè)人們所期望的高效率、低成本、可持續(xù)的中高速增長(zhǎng)階段，也就是所說(shuō)的新常態(tài)，是需要付出努力的。

正如前面所言，中國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展同政府是息息相關(guān)的。那么，進(jìn)入新常態(tài)對(duì)政府來(lái)說(shuō)意味著什么?經(jīng)濟(jì)發(fā)展形態(tài)的調(diào)整是否意味著政府的行為方式也要做相應(yīng)的調(diào)整?答案是肯定的，因?yàn)橹袊?guó)的經(jīng)濟(jì)一直以來(lái)是政府主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)，高速的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)在相當(dāng)程度上可以說(shuō)是政府推動(dòng)的，而進(jìn)入新常態(tài)后，政府要做的不再是設(shè)法推動(dòng)經(jīng)濟(jì)重回兩位數(shù)的高速通道，因?yàn)檫@已經(jīng)不現(xiàn)實(shí)，也有違經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一般規(guī)律。政府要做的是如何在新常態(tài)中維持經(jīng)濟(jì)中高速的可持續(xù)的增長(zhǎng)。從推動(dòng)到維持，表明了政府行為方式的一個(gè)大的轉(zhuǎn)變。如果說(shuō)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的前期階段，如何推動(dòng)經(jīng)濟(jì)的高速增長(zhǎng)是對(duì)政府的一大考驗(yàn)，而中國(guó)政府成功地經(jīng)受了這一考驗(yàn)的話，那么，維持可持續(xù)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展可以說(shuō)是對(duì)中國(guó)政府一個(gè)更大的考驗(yàn)，因?yàn)榻?jīng)濟(jì)發(fā)展史表明，高速的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)只是整個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中的一個(gè)短暫的階段而已。新常態(tài)預(yù)示著一個(gè)更為長(zhǎng)遠(yuǎn)的階段的到來(lái)，從這個(gè)意義上講，維持的難度要高于推動(dòng)的難度，它要求政府行為發(fā)生以下幾個(gè)方面的變化。

(一)從重經(jīng)濟(jì)到重保障

中國(guó)政府一度是生產(chǎn)型的，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)曾是政府的重中之重。改革之初我們?cè)谛屎凸街g首先選擇了效率，因?yàn)樾逝c生產(chǎn)相關(guān)，公平與分配相關(guān)，當(dāng)初首要之事就是搞生產(chǎn)和進(jìn)行積累，因?yàn)閹缀鯖](méi)有東西可以分配。隨著社會(huì)財(cái)富和資源的增加，政府的重點(diǎn)事實(shí)上也開(kāi)始轉(zhuǎn)向了分配和提供保障，服務(wù)型政府的提出本身就表明了這一點(diǎn)。但政府在高速經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)時(shí)期形成的GDP情結(jié)老是揮之不去，以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)論英雄還是大有市場(chǎng)。新常態(tài)的到來(lái)在某種程度上為政府從重經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向重保障提供了契機(jī)。如果說(shuō)新常態(tài)的特征是告別高速的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，那么從政府的角度來(lái)說(shuō)，也就意味著政府告別以往自身是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主角的角色。新常態(tài)要求政府轉(zhuǎn)向重社會(huì)保障，是因?yàn)殡S著經(jīng)濟(jì)的下滑、一些潛在的不確定性風(fēng)險(xiǎn)(如樓市風(fēng)險(xiǎn)、地方債風(fēng)險(xiǎn)、金融風(fēng)險(xiǎn)等)會(huì)浮現(xiàn)，甚至不排斥會(huì)出現(xiàn)一些大的經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)、社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)和群體性事件，這從群體性事件逐年增多中可以看出來(lái)。中國(guó)社科院法學(xué)研究所發(fā)布的《2014年中國(guó)法治發(fā)展報(bào)告》指出，“近13年間，百人以上群體性事件有817起，其中，2010年、2011年和2012年是群體性事件的高發(fā)期。2010年、2011年的群體性事件都在170件左右，2012年則飆升至200件。”[5]抵御這些風(fēng)險(xiǎn)的有力武器則是一套良好的社會(huì)保障制度。因此，進(jìn)入新常態(tài)，政府必須花大力氣去解決民生問(wèn)題，去提高社會(huì)保障的水平。同時(shí)，要“逐步建立以權(quán)利公平、機(jī)會(huì)公平、規(guī)則公平為主要內(nèi)容的社會(huì)公平保障體系。”[6]這些保障體系是防范風(fēng)險(xiǎn)和危機(jī)的安全閥，是社會(huì)即便在發(fā)生風(fēng)險(xiǎn)和危機(jī)的情況下仍然得以平穩(wěn)運(yùn)行的保證。

(二)從重權(quán)力到重責(zé)任

政府是權(quán)力的行使者。傳統(tǒng)的管理模式是政府運(yùn)用權(quán)力，但權(quán)力的邊界不清楚，缺乏對(duì)權(quán)力合法性來(lái)源的認(rèn)識(shí)，缺乏對(duì)行使權(quán)力必須承擔(dān)責(zé)任的承諾，也缺乏對(duì)權(quán)力的制約。這造成現(xiàn)實(shí)中政府權(quán)力的越界、傲慢和濫用。由權(quán)力推動(dòng)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展在一定程度上造成了對(duì)權(quán)力的迷信和崇拜，認(rèn)為有了權(quán)力，就可以解決一切問(wèn)題。而只要經(jīng)濟(jì)績(jī)效亮麗，權(quán)力甚至可以不顧法律法規(guī)的制約;權(quán)力導(dǎo)致的失誤、過(guò)錯(cuò)或損失甚至可以不追究權(quán)力行使者的責(zé)任。從重權(quán)力到重責(zé)任的轉(zhuǎn)變，不僅要依靠官員的自覺(jué)，更重要的是要有一套體制和機(jī)制來(lái)保證權(quán)力的正當(dāng)行使和對(duì)責(zé)任的承諾。這里首先要確立政府權(quán)力的邊界。浙江省的政府權(quán)力清單在這里跨出了第一步，在確定政府權(quán)力邊界的同時(shí)，規(guī)定“法無(wú)授權(quán)不可為”。其次是權(quán)力下放，尤其是審批權(quán)力的下放。浙江省在建立政府權(quán)力清單時(shí)也建立了“負(fù)面清單”，規(guī)定市場(chǎng)主體“法不禁止即可為”，賦以市場(chǎng)自由權(quán)。再者是強(qiáng)調(diào)責(zé)任意識(shí)，改變以往重權(quán)輕責(zé)的現(xiàn)象，把重心轉(zhuǎn)移到承擔(dān)責(zé)任上來(lái)，轉(zhuǎn)移到問(wèn)責(zé)上來(lái)。

(三)從重審批到重監(jiān)管

中國(guó)經(jīng)濟(jì)通常被人批評(píng)是一種審批經(jīng)濟(jì)，一個(gè)項(xiàng)目要蓋上百個(gè)章并非絕無(wú)僅有。政府注重事先審批，而往往忽略了事中和事后的監(jiān)管，這是傳統(tǒng)行政管理模式的一大特色。這一做法不僅產(chǎn)生了大量的權(quán)力尋租空間，也束縛了社會(huì)的活力。新常態(tài)要求市場(chǎng)在資源的配置中起決定性的作用，這也意味著必須改變傳統(tǒng)的審批模式，從重審批走向重監(jiān)管，把重心放在事中和事后的監(jiān)管上。事實(shí)上，審批項(xiàng)目的減少和取消本身就意味著政府監(jiān)管職能的增強(qiáng)，因?yàn)樵跍p少和取消后可能會(huì)出現(xiàn)一些管理真空。在這里，我們看到中央政府和一些地方政府已經(jīng)開(kāi)始采取對(duì)策來(lái)預(yù)防和解決這樣的問(wèn)題，比如國(guó)務(wù)院2014年8月份取消下放的行政審批一共87項(xiàng)，每一項(xiàng)后面都附有事中事后的監(jiān)管措施，并要求部門和地方加強(qiáng)事中事后的監(jiān)管責(zé)任，對(duì)每一項(xiàng)事中事后監(jiān)管措施，都要在實(shí)施運(yùn)行中及時(shí)跟蹤了解、檢查落實(shí)。一些地方政府也采取了相應(yīng)的行動(dòng)。比如山東榮成市政府也出臺(tái)了相關(guān)的文件，要求把該管的事情管好，不該管的放開(kāi)，并在監(jiān)管原則、監(jiān)管內(nèi)容、監(jiān)管措施等方面做了具體的規(guī)定，總的原則是不越位、不錯(cuò)位、不缺位。監(jiān)管長(zhǎng)期來(lái)一直是中國(guó)政府運(yùn)作的一個(gè)弱項(xiàng)，由于監(jiān)管不到位所產(chǎn)生的食品安全、生產(chǎn)、環(huán)境等問(wèn)題時(shí)有所聞。新常態(tài)更加強(qiáng)調(diào)社會(huì)和經(jīng)濟(jì)的平穩(wěn)運(yùn)行，因而也把政府的監(jiān)管職能提高到了更高的高度，因?yàn)槿魏我虮O(jiān)管不力導(dǎo)致的問(wèn)題都會(huì)對(duì)社會(huì)和經(jīng)濟(jì)造成很大的傷害。