二、經(jīng)濟新常態(tài)下政府行為的調整

中國的經(jīng)濟發(fā)展速度從2012年開始放緩，由此中國經(jīng)濟進入了一種被人們稱之的新常態(tài)。習近平主席在最近召開的APEC會議上指出了經(jīng)濟新常態(tài)的三個特征：從高速增長轉為中高速增長;經(jīng)濟結構不斷優(yōu)化升級，第三產(chǎn)業(yè)、消費需求逐步成為主體，城鄉(xiāng)區(qū)域差距逐步縮小，居民收入佔比上升，發(fā)展成果惠及更廣大民眾;從要素驅動、投資驅動轉向創(chuàng)新驅動。[4]這三個特征有些指的是事實，比如經(jīng)濟從兩位數(shù)的增長已經(jīng)轉向一位數(shù)的增長;有些指的是變化，如城鄉(xiāng)差距縮小;有些指的是前景，如轉向創(chuàng)新驅動，也就是指出了已經(jīng)發(fā)生的，正在發(fā)生的和將要發(fā)生的。這三個方面事實上也意味著如何從已經(jīng)發(fā)生的那里尋找經(jīng)驗教訓，如何掌控正在發(fā)生的，以及如何布局將要發(fā)生的?？偠灾?，能否進入一個人們所期望的高效率、低成本、可持續(xù)的中高速增長階段，也就是所說的新常態(tài)，是需要付出努力的。

正如前面所言，中國經(jīng)濟的發(fā)展同政府是息息相關的。那么，進入新常態(tài)對政府來說意味著什么?經(jīng)濟發(fā)展形態(tài)的調整是否意味著政府的行為方式也要做相應的調整?答案是肯定的，因為中國的經(jīng)濟一直以來是政府主導的經(jīng)濟，高速的經(jīng)濟增長在相當程度上可以說是政府推動的，而進入新常態(tài)后，政府要做的不再是設法推動經(jīng)濟重回兩位數(shù)的高速通道，因為這已經(jīng)不現(xiàn)實，也有違經(jīng)濟發(fā)展的一般規(guī)律。政府要做的是如何在新常態(tài)中維持經(jīng)濟中高速的可持續(xù)的增長。從推動到維持，表明了政府行為方式的一個大的轉變。如果說在經(jīng)濟發(fā)展的前期階段，如何推動經(jīng)濟的高速增長是對政府的一大考驗，而中國政府成功地經(jīng)受了這一考驗的話，那么，維持可持續(xù)的經(jīng)濟發(fā)展可以說是對中國政府一個更大的考驗，因為經(jīng)濟發(fā)展史表明，高速的經(jīng)濟增長只是整個經(jīng)濟發(fā)展過程中的一個短暫的階段而已。新常態(tài)預示著一個更為長遠的階段的到來，從這個意義上講，維持的難度要高于推動的難度，它要求政府行為發(fā)生以下幾個方面的變化。

(一)從重經(jīng)濟到重保障

中國政府一度是生產(chǎn)型的，推動經(jīng)濟的增長曾是政府的重中之重。改革之初我們在效率和公平之間首先選擇了效率，因為效率與生產(chǎn)相關，公平與分配相關，當初首要之事就是搞生產(chǎn)和進行積累，因為幾乎沒有東西可以分配。隨著社會財富和資源的增加，政府的重點事實上也開始轉向了分配和提供保障，服務型政府的提出本身就表明了這一點。但政府在高速經(jīng)濟增長時期形成的GDP情結老是揮之不去，以經(jīng)濟增長論英雄還是大有市場。新常態(tài)的到來在某種程度上為政府從重經(jīng)濟轉向重保障提供了契機。如果說新常態(tài)的特征是告別高速的經(jīng)濟增長，那么從政府的角度來說，也就意味著政府告別以往自身是市場經(jīng)濟主角的角色。新常態(tài)要求政府轉向重社會保障，是因為隨著經(jīng)濟的下滑、一些潛在的不確定性風險(如樓市風險、地方債風險、金融風險等)會浮現(xiàn)，甚至不排斥會出現(xiàn)一些大的經(jīng)濟風險、社會風險和群體性事件，這從群體性事件逐年增多中可以看出來。中國社科院法學研究所發(fā)布的《2014年中國法治發(fā)展報告》指出，“近13年間，百人以上群體性事件有817起，其中，2010年、2011年和2012年是群體性事件的高發(fā)期。2010年、2011年的群體性事件都在170件左右，2012年則飆升至200件。”[5]抵御這些風險的有力武器則是一套良好的社會保障制度。因此，進入新常態(tài)，政府必須花大力氣去解決民生問題，去提高社會保障的水平。同時，要“逐步建立以權利公平、機會公平、規(guī)則公平為主要內容的社會公平保障體系。”[6]這些保障體系是防范風險和危機的安全閥，是社會即便在發(fā)生風險和危機的情況下仍然得以平穩(wěn)運行的保證。

(二)從重權力到重責任

政府是權力的行使者。傳統(tǒng)的管理模式是政府運用權力，但權力的邊界不清楚，缺乏對權力合法性來源的認識，缺乏對行使權力必須承擔責任的承諾，也缺乏對權力的制約。這造成現(xiàn)實中政府權力的越界、傲慢和濫用。由權力推動的經(jīng)濟發(fā)展在一定程度上造成了對權力的迷信和崇拜，認為有了權力，就可以解決一切問題。而只要經(jīng)濟績效亮麗，權力甚至可以不顧法律法規(guī)的制約;權力導致的失誤、過錯或損失甚至可以不追究權力行使者的責任。從重權力到重責任的轉變，不僅要依靠官員的自覺，更重要的是要有一套體制和機制來保證權力的正當行使和對責任的承諾。這里首先要確立政府權力的邊界。浙江省的政府權力清單在這里跨出了第一步，在確定政府權力邊界的同時，規(guī)定“法無授權不可為”。其次是權力下放，尤其是審批權力的下放。浙江省在建立政府權力清單時也建立了“負面清單”，規(guī)定市場主體“法不禁止即可為”，賦以市場自由權。再者是強調責任意識，改變以往重權輕責的現(xiàn)象，把重心轉移到承擔責任上來，轉移到問責上來。

(三)從重審批到重監(jiān)管

中國經(jīng)濟通常被人批評是一種審批經(jīng)濟，一個項目要蓋上百個章并非絕無僅有。政府注重事先審批，而往往忽略了事中和事后的監(jiān)管，這是傳統(tǒng)行政管理模式的一大特色。這一做法不僅產(chǎn)生了大量的權力尋租空間，也束縛了社會的活力。新常態(tài)要求市場在資源的配置中起決定性的作用，這也意味著必須改變傳統(tǒng)的審批模式，從重審批走向重監(jiān)管，把重心放在事中和事后的監(jiān)管上。事實上，審批項目的減少和取消本身就意味著政府監(jiān)管職能的增強，因為在減少和取消后可能會出現(xiàn)一些管理真空。在這里，我們看到中央政府和一些地方政府已經(jīng)開始采取對策來預防和解決這樣的問題，比如國務院2014年8月份取消下放的行政審批一共87項，每一項后面都附有事中事后的監(jiān)管措施，并要求部門和地方加強事中事后的監(jiān)管責任，對每一項事中事后監(jiān)管措施，都要在實施運行中及時跟蹤了解、檢查落實。一些地方政府也采取了相應的行動。比如山東榮成市政府也出臺了相關的文件，要求把該管的事情管好，不該管的放開，并在監(jiān)管原則、監(jiān)管內容、監(jiān)管措施等方面做了具體的規(guī)定，總的原則是不越位、不錯位、不缺位。監(jiān)管長期來一直是中國政府運作的一個弱項，由于監(jiān)管不到位所產(chǎn)生的食品安全、生產(chǎn)、環(huán)境等問題時有所聞。新常態(tài)更加強調社會和經(jīng)濟的平穩(wěn)運行，因而也把政府的監(jiān)管職能提高到了更高的高度，因為任何因監(jiān)管不力導致的問題都會對社會和經(jīng)濟造成很大的傷害。