一、經(jīng)濟(jì)發(fā)展與政府行為

經(jīng)濟(jì)發(fā)展是與一個(gè)社會(huì)選擇的經(jīng)濟(jì)制度相關(guān)的。如果以現(xiàn)代社會(huì)以來算起，那么人類歷史上曾產(chǎn)生過兩種不同的經(jīng)濟(jì)制度，這就是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)。從起源上講，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的特點(diǎn)在于它是一種建構(gòu)的、中央集權(quán)和控制的經(jīng)濟(jì)體制，而市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)則是一種自然演進(jìn)的、以市場(chǎng)來配置資源的一種經(jīng)濟(jì)體制。這兩種不同的經(jīng)濟(jì)體制在相當(dāng)程度上決定了政府與經(jīng)濟(jì)的關(guān)系。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制中，政府扮演著計(jì)劃者、執(zhí)行者的角色，呈現(xiàn)的是一種自上而下的運(yùn)作;而在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，政府只是起一種守夜人的作用，主要是規(guī)范市場(chǎng)運(yùn)行規(guī)則。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)在后來走向了沒落，中國改革開放的一個(gè)巨大的體制變革就是用市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制取代了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，建立了社會(huì)主義的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)。

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展過程中，政府的角色也經(jīng)歷了一個(gè)變化的過程。三位經(jīng)濟(jì)學(xué)家在這里起了重要的作用。首先是亞當(dāng)?斯密，斯密認(rèn)為政府在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中不應(yīng)該扮演積極的作用，而應(yīng)該讓市場(chǎng)這只看不見的手發(fā)揮作用。這樣他就基本上奠定了政府在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的守夜人的角色。政府從消極角色向積極角色的轉(zhuǎn)變是與凱恩斯的學(xué)說聯(lián)系在一起的。凱恩斯認(rèn)為政府可以通過投資來促進(jìn)需求，從而解決就業(yè)問題。凱恩斯理論的產(chǎn)生正值世界經(jīng)濟(jì)大危機(jī)時(shí)期，它的理論幫助美國羅斯福總統(tǒng)在新政中采用各種措施解決了問題。由于新政的成功，自此后，政府對(duì)經(jīng)濟(jì)的積極干預(yù)被認(rèn)為是一種解決經(jīng)濟(jì)問題之道。但這一情況在上世紀(jì)70年代遭到了逆轉(zhuǎn)。當(dāng)時(shí)由石油引發(fā)的全球經(jīng)濟(jì)危機(jī)使得凱恩斯的理論失靈，因?yàn)檫@一理論無法解決當(dāng)時(shí)出現(xiàn)的滯漲問題。這樣，哈耶克的新自由主義便應(yīng)運(yùn)而生。新自由主義在某種程度上回到了亞當(dāng)?斯密，再次強(qiáng)調(diào)政府的消極作用，強(qiáng)調(diào)讓市場(chǎng)發(fā)揮作用。事實(shí)上，哈耶克在幾十年前的一本著名的著作《通向奴役之路》中就闡發(fā)了他的觀點(diǎn)。只是在當(dāng)時(shí)他被凱恩斯的光芒給遮蔽了。但在20世紀(jì)80年代，它最終“最強(qiáng)有力地啟發(fā)了英國的政策重返市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)原則”[1]，引發(fā)了一場(chǎng)后來波及整個(gè)西方世界的聲勢(shì)浩大的、以“新公共管理”為名號(hào)的政府改革運(yùn)動(dòng)。哈耶克的新自由主義到20世紀(jì)90 年代的《華盛頓共識(shí)》達(dá)到頂點(diǎn)。自80年代起，這一思想差不多統(tǒng)治了西方世界30年，直到2008 年經(jīng)濟(jì)危機(jī)的爆發(fā)。這一危機(jī)在一些人看來意味著新自由主義的破產(chǎn)，理由是政府的無所作為導(dǎo)致了危機(jī)的爆發(fā)，其結(jié)果是導(dǎo)致新凱恩斯主義再次大行其道，政府的積極干預(yù)再次被認(rèn)為是解決問題之道。

這里背后的實(shí)質(zhì)是市場(chǎng)失靈和政府失靈問題。市場(chǎng)失靈提供了政府介入的理由，但政府的介入又會(huì)導(dǎo)致政府失靈，問題的核心在于怎樣的政府干預(yù)才是恰當(dāng)?shù)?。事?shí)上，新自由主義也并沒有完全否認(rèn)政府的作用，現(xiàn)代國家的經(jīng)濟(jì)不可能在一個(gè)沒有政府的體制下運(yùn)行，因?yàn)樵诘栏窭??諾斯看來，“如憲法秩序以及基本規(guī)章制度都是由國家供給的”。[2]問題是這里的一個(gè)度怎么來把握，這是一個(gè)困難的地方。

比較之下，中國的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)首先是建構(gòu)的，而不是演進(jìn)的;其次，中國的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌過來的。這兩點(diǎn)產(chǎn)生了中國市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)與政府之間的獨(dú)特關(guān)系，形成了中國特色的政府主導(dǎo)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)模式，它也決定了中國政府的經(jīng)濟(jì)管理行為。

傳統(tǒng)的中國是只有國家，沒有社會(huì)，沒有市場(chǎng)，國家涵蓋了一切。中國的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制是政府在否定了計(jì)劃體制后建構(gòu)起來的。作為建構(gòu)者，它自然擔(dān)負(fù)了市場(chǎng)的發(fā)育和成長的責(zé)任，這使得政府即便在市場(chǎng)體制建立起來后仍然必須在一段時(shí)間里發(fā)揮重要的作用。其次，中國從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)過來，政府的控制模式顯然帶有它的慣性。再者，更重要的是，中國在改革之初選擇了東亞而不是南美的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式。前者是政府主導(dǎo)型的，后者是自然演進(jìn)型的。選擇前者的理由在于，這一模式比自然演進(jìn)的模式能以更快的速度推進(jìn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。而中國當(dāng)時(shí)面臨的一個(gè)最重要的任務(wù)就是以最快的速度推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，以最快的速度改變國家貧困落后的狀況。后來的歷史表明，這個(gè)政府主導(dǎo)下的經(jīng)濟(jì)帶來了中國經(jīng)濟(jì)的快速增長，以平均9.8 %的GDP增長率在世界經(jīng)濟(jì)史上寫下了令人驕傲的一筆。

這一快速的增長顯然是同政府的作用分不開的，而政府推動(dòng)的成功得益于一些條件。首先是政府將職能重心放到了經(jīng)濟(jì)發(fā)展上。改革開放之初，中國社會(huì)貧困到了極點(diǎn)，因此發(fā)展經(jīng)濟(jì)成了政府工作的重中之重，我們?cè)诠胶托手泻敛华q豫地選擇了效率，這是因?yàn)楫?dāng)務(wù)之急是改變國家的貧困面貌，是使國家和整個(gè)社會(huì)富裕起來。這是促成政府全力搞經(jīng)濟(jì)的一個(gè)重要的動(dòng)力來源，事實(shí)上也得到了整個(gè)社會(huì)的認(rèn)可。在經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展時(shí)期，政府最重要的目標(biāo)就是以最快的速度發(fā)展經(jīng)濟(jì)，對(duì)GDP的追求成了政府工作的中心。其次是盡管政府在改革開放中一改以往國家一統(tǒng)天下的管理模式，推動(dòng)了市場(chǎng)和社會(huì)的形成，但是在這三者之間并沒有確立明確的權(quán)力邊界，這為政府在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域里大展拳腳提供了可能，也為政府主導(dǎo)或者政府的深度干預(yù)提供了合法性的基礎(chǔ)。再者，地方政府圍繞GDP指標(biāo)的競(jìng)爭性運(yùn)作進(jìn)一步推進(jìn)了經(jīng)濟(jì)的快速增長，各地層出不窮的經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)、各種誘人的優(yōu)惠條件、五花八門的扶持政策、源源不斷的資源供給，等等，所有這些使得地方政府一度表現(xiàn)出了企業(yè)化的行為特征。最后，績效評(píng)估制度和官員提升條件增強(qiáng)了政府官員對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重視。在相當(dāng)長的時(shí)間里，對(duì)政府和官員的考核唯GDP是舉，GDP成績亮麗往往是得到提升的一個(gè)重要條件，這是官員對(duì)經(jīng)濟(jì)增長全力以赴的又一個(gè)重要的推動(dòng)力。另外，GDP的高低，財(cái)政收入的多少又影響了政府官員的收入水平和福利水平(因?yàn)檎珓?wù)員收入中最有意義的一塊是來自地方財(cái)政的收入)。