二、 立法質(zhì)量不高仍是制約依法治國(guó)的瓶頸

在當(dāng)前學(xué)習(xí)與討論十八屆四中全會(huì)《決定》中，主流的觀點(diǎn)似乎是法治中國(guó)建設(shè)的關(guān)鍵在于解決有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究的問(wèn)題，它反映了執(zhí)法的重要性，卻忽略了立法的重要性。因?yàn)槿绻麑⒎ㄖ谓ㄔO(shè)的目標(biāo)任務(wù)完全放在法律的實(shí)施環(huán)節(jié)上，就可能忽視對(duì)立法環(huán)節(jié)即法治源頭的有效治理。十八屆四中全會(huì)《決定》中在談到法治建設(shè)的問(wèn)題時(shí)，首先列舉的就是“有的法律法規(guī)未能全面反映客觀規(guī)律和人民意愿，針對(duì)性、可操作性不強(qiáng)，立法工作中部門化傾向、爭(zhēng)權(quán)諉責(zé)現(xiàn)象較為突出”等。事實(shí)上，我國(guó)現(xiàn)行法律體系的立法質(zhì)量不高現(xiàn)象并非個(gè)案，而是一種較為普遍的現(xiàn)象。

具體而言，我國(guó)法律體系立法質(zhì)量不高問(wèn)題主要表現(xiàn)在如下五個(gè)方面：

（一）法律體系尚未完備，立法空白猶多，無(wú)法可依的現(xiàn)象依然存在

以七大法律部門之一的社會(huì)法部門為例，社會(huì)救助法、社會(huì)福利法、慈善事業(yè)法等關(guān)乎基本民生與社會(huì)治理的基本法律均還未制定，甚至還沒(méi)有相對(duì)成熟的法規(guī)。社會(huì)救助作為整個(gè)社會(huì)保障制度的基礎(chǔ)性制度安排，2014年才出臺(tái)一部綜合性的行政法規(guī)即《社會(huì)救助暫行辦法》；社會(huì)福利作為老年人、兒童、婦女、殘疾人等群體的重要社會(huì)保障制度安排，只有分散在多部法律中的零星規(guī)范，實(shí)踐中根本不能成為維護(hù)這些群體福利權(quán)益的法律依據(jù)；慈善事業(yè)是公眾普遍關(guān)注的社會(huì)領(lǐng)域，同樣缺乏相應(yīng)的立法；而社會(huì)組織作為當(dāng)代社會(huì)應(yīng)當(dāng)與政府、企業(yè)并列的三大主體結(jié)構(gòu)之一，當(dāng)前發(fā)展態(tài)勢(shì)雖如雨后春筍，但立法的滯后卻使其陷入難以自我擺脫的困局，等等。類似現(xiàn)象在其他法律部門也不同程度地存在著?，F(xiàn)行法律體系的欠完備，表明無(wú)法可依的現(xiàn)象依然存在，如果任其下去，依法治國(guó)的預(yù)期目標(biāo)便很難實(shí)現(xiàn)。因此，國(guó)家立法機(jī)關(guān)制定新法的任務(wù)仍然繁重。

（二）現(xiàn)行法律可操作性弱、內(nèi)容過(guò)時(shí)的現(xiàn)象并不罕見(jiàn)，結(jié)果往往是有法難依

一方面，相當(dāng)一部分現(xiàn)行法律大多是原則規(guī)范，只具有政策宣示與導(dǎo)向功能，要么授權(quán)行政部門自行決定，立法中不注重法律的可操作性、可執(zhí)行力，等于是自廢法律的武功。如《社會(huì)保險(xiǎn)法》、《勞動(dòng)合同法》《就業(yè)促進(jìn)法》、《殘疾人保障法》等法律均明確宣示反對(duì)歧視，但現(xiàn)實(shí)中卻到處充斥著社保歧視、就業(yè)歧視、性別歧視、殘疾歧視現(xiàn)象，這表明這些法律存在著可操作性弱的不足，法律中的許多規(guī)定好看不中用，致使法律的實(shí)施效果大打折扣。另一方面，近30年來(lái)特別是近10多年來(lái)是國(guó)家發(fā)生天翻地覆變化的時(shí)期，而一些法律自頒行以來(lái)卻一直未有修訂過(guò)。如《全國(guó)人民代表大會(huì)組織法》、《國(guó)務(wù)院組織法》、《城市居民委員會(huì)組織法》、《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》、《紅十字會(huì)法》、《勞動(dòng)法》、《廣告法》等多部法律頒行逾20年而未修訂過(guò)；鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)作為一種企業(yè)組織形態(tài)早已復(fù)存在，但1996年制定的《鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)法》卻并未廢止；2000年制定的《立法法》已經(jīng)明顯滯后于法制建設(shè)的客觀需要，與依法治國(guó)快速推進(jìn)的不適應(yīng)性日益明顯；2001年制定的《信托法》雖然有公益信托一章，卻始終未能夠真正激活慈善公益信托，致使一些民營(yíng)企業(yè)家只能到境外去創(chuàng)設(shè)慈善信托；同年制定的《人口與計(jì)劃生育法》更因人口結(jié)構(gòu)變化與生育政策調(diào)整而陷入被動(dòng)境地；等等。類似的法律跟不上時(shí)代發(fā)展步伐的滯后現(xiàn)象，帶來(lái)的已經(jīng)不是一般意義上的立法質(zhì)量問(wèn)題，而是導(dǎo)致現(xiàn)實(shí)中諸多問(wèn)題無(wú)所適從，有的法律規(guī)范甚至成為阻礙改革發(fā)展的桎梏。預(yù)算法不能剛性約束各級(jí)政府的財(cái)政預(yù)算，環(huán)保法不能真正有效地保護(hù)自然生態(tài)環(huán)境，勞動(dòng)法不能切實(shí)維護(hù)勞動(dòng)者的合法權(quán)益，有關(guān)權(quán)益保障法難以保障未成年人、老年人、殘疾人、婦女的合法權(quán)益，等等，所揭示出來(lái)的實(shí)質(zhì)上都是立法質(zhì)量問(wèn)題。如果不能盡快對(duì)現(xiàn)行法律進(jìn)行大規(guī)模的修訂，同時(shí)增強(qiáng)其可操作性與可執(zhí)行力，有法可依便不能變成有法能依，執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究便只能成為空話。

（三）法規(guī)、規(guī)章異常發(fā)達(dá)，立法層次低及其帶來(lái)的系列問(wèn)題難以治理

在我國(guó)立法中還有一種常見(jiàn)的現(xiàn)象就是行政法規(guī)、地方法規(guī)與部門規(guī)章異常發(fā)達(dá)，它們的數(shù)量是全國(guó)人大及其常委會(huì)通過(guò)的法律總數(shù)的數(shù)倍，所揭示的是我國(guó)現(xiàn)階段主要還不是依靠國(guó)家立法機(jī)關(guān)制定的法律來(lái)治理國(guó)家，而是主要依靠行政部門等制定的法規(guī)、規(guī)章與政策性文件在治理國(guó)家。立法層次低所帶來(lái)的突出問(wèn)題，不僅是立法的嚴(yán)肅性、權(quán)威性、穩(wěn)定性明顯不足，而且部門利益、地方利益的痕跡隨處可見(jiàn)，爭(zhēng)權(quán)諉責(zé)的現(xiàn)象較為突出，更有行政部門通過(guò)法規(guī)、規(guī)章自相授權(quán)，進(jìn)一步損害了國(guó)家法制的完整性與部門之間的有效協(xié)同。

（四）一些法律的規(guī)制過(guò)于寬松，根本不足以矯治違法行為

違法成本低、守法成本高是我國(guó)許多法律存在的突出問(wèn)題，它帶來(lái)的是一些領(lǐng)域雖有法律規(guī)范卻根本不能真正矯治違法行為，從而是立法質(zhì)量不高的又一表現(xiàn)。例如，環(huán)境保護(hù)法對(duì)致污方的懲治、食品衛(wèi)生與食品安全法律對(duì)食品事故致害方的懲治、民事?lián)p害賠償法律中對(duì)侵權(quán)人的懲治、勞動(dòng)法律對(duì)損害勞動(dòng)者權(quán)益現(xiàn)象的懲治、社會(huì)保險(xiǎn)立法中對(duì)違法謀私者的懲治等都明顯乏力，法律實(shí)施的效果不佳，致使一些領(lǐng)域中的違法行為甚至演變到了法難責(zé)眾的地步。

（五）法律、法規(guī)、規(guī)章等重復(fù)建設(shè)現(xiàn)象普遍化，不僅導(dǎo)致了立法資源的極大浪費(fèi)，亦損害了國(guó)家法制的完整性與統(tǒng)一性，有的甚至衍生出相互抵觸的現(xiàn)象

例如，在國(guó)家立法機(jī)關(guān)與地方立法機(jī)關(guān)之間，往往是全國(guó)人大及其常委會(huì)制定出一部法律后，地方立法機(jī)關(guān)紛紛跟進(jìn)，大多數(shù)地方性法規(guī)往往是國(guó)家立法的簡(jiǎn)單重復(fù)。有的地方立法甚至曲解國(guó)家立法本意，制定出來(lái)的法規(guī)與國(guó)家立法相抵觸。例如，在全國(guó)人大常委會(huì)2010年制定《社會(huì)保險(xiǎn)法》后，一些地方紛紛起草相關(guān)法規(guī)草案，個(gè)別省的立法機(jī)關(guān)出臺(tái)《農(nóng)村合作醫(yī)療條例》，將《社會(huì)保險(xiǎn)法》中已經(jīng)明確的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌推進(jìn)醫(yī)療保險(xiǎn)制度安排演變成固化農(nóng)村合作醫(yī)療制度。在數(shù)以百計(jì)的行政法規(guī)、司法解釋中，同樣存在著重復(fù)立法現(xiàn)象。

綜上可見(jiàn)，我國(guó)法律體系雖已形成，但現(xiàn)行法律體系的質(zhì)量離時(shí)代發(fā)展與法治中國(guó)建設(shè)的要求確實(shí)還存在著相當(dāng)距離。導(dǎo)致立法質(zhì)量不高的原因異常復(fù)雜，但總體上不外乎如下幾點(diǎn)：一是行政主導(dǎo)的立法體制具有明顯的局限性；二是悠久的人治傳統(tǒng)導(dǎo)致了不重法律而偏重法規(guī)、規(guī)章及政策性文獻(xiàn)；三是立法機(jī)關(guān)及其組成人員難以勝任主導(dǎo)立法事務(wù)的職責(zé)；四是固化的思維定勢(shì)束縛了立法者的作為，總以為法律只要講原則、明導(dǎo)向，總強(qiáng)調(diào)法律要給執(zhí)法部門留出足夠的作為空間，等等。因此，在全面推進(jìn)依法治國(guó)的進(jìn)程中，不能簡(jiǎn)單地以為有法可依了，立法不是主要問(wèn)題了，而只將目光聚焦在有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究上。如果法律、法規(guī)本身存在著缺失，有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究的效果就可能差之千里。