二、 立法質量不高仍是制約依法治國的瓶頸

在當前學習與討論十八屆四中全會《決定》中，主流的觀點似乎是法治中國建設的關鍵在于解決有法不依、執(zhí)法不嚴、違法不究的問題，它反映了執(zhí)法的重要性，卻忽略了立法的重要性。因為如果將法治建設的目標任務完全放在法律的實施環(huán)節(jié)上，就可能忽視對立法環(huán)節(jié)即法治源頭的有效治理。十八屆四中全會《決定》中在談到法治建設的問題時，首先列舉的就是“有的法律法規(guī)未能全面反映客觀規(guī)律和人民意愿，針對性、可操作性不強，立法工作中部門化傾向、爭權諉責現(xiàn)象較為突出”等。事實上，我國現(xiàn)行法律體系的立法質量不高現(xiàn)象并非個案，而是一種較為普遍的現(xiàn)象。

具體而言，我國法律體系立法質量不高問題主要表現(xiàn)在如下五個方面：

（一）法律體系尚未完備，立法空白猶多，無法可依的現(xiàn)象依然存在

以七大法律部門之一的社會法部門為例，社會救助法、社會福利法、慈善事業(yè)法等關乎基本民生與社會治理的基本法律均還未制定，甚至還沒有相對成熟的法規(guī)。社會救助作為整個社會保障制度的基礎性制度安排，2014年才出臺一部綜合性的行政法規(guī)即《社會救助暫行辦法》；社會福利作為老年人、兒童、婦女、殘疾人等群體的重要社會保障制度安排，只有分散在多部法律中的零星規(guī)范，實踐中根本不能成為維護這些群體福利權益的法律依據(jù)；慈善事業(yè)是公眾普遍關注的社會領域，同樣缺乏相應的立法；而社會組織作為當代社會應當與政府、企業(yè)并列的三大主體結構之一，當前發(fā)展態(tài)勢雖如雨后春筍，但立法的滯后卻使其陷入難以自我擺脫的困局，等等。類似現(xiàn)象在其他法律部門也不同程度地存在著。現(xiàn)行法律體系的欠完備，表明無法可依的現(xiàn)象依然存在，如果任其下去，依法治國的預期目標便很難實現(xiàn)。因此，國家立法機關制定新法的任務仍然繁重。

（二）現(xiàn)行法律可操作性弱、內容過時的現(xiàn)象并不罕見，結果往往是有法難依

一方面，相當一部分現(xiàn)行法律大多是原則規(guī)范，只具有政策宣示與導向功能，要么授權行政部門自行決定，立法中不注重法律的可操作性、可執(zhí)行力，等于是自廢法律的武功。如《社會保險法》、《勞動合同法》《就業(yè)促進法》、《殘疾人保障法》等法律均明確宣示反對歧視，但現(xiàn)實中卻到處充斥著社保歧視、就業(yè)歧視、性別歧視、殘疾歧視現(xiàn)象，這表明這些法律存在著可操作性弱的不足，法律中的許多規(guī)定好看不中用，致使法律的實施效果大打折扣。另一方面，近30年來特別是近10多年來是國家發(fā)生天翻地覆變化的時期，而一些法律自頒行以來卻一直未有修訂過。如《全國人民代表大會組織法》、《國務院組織法》、《城市居民委員會組織法》、《反不正當競爭法》、《紅十字會法》、《勞動法》、《廣告法》等多部法律頒行逾20年而未修訂過；鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)作為一種企業(yè)組織形態(tài)早已復存在，但1996年制定的《鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)法》卻并未廢止；2000年制定的《立法法》已經(jīng)明顯滯后于法制建設的客觀需要，與依法治國快速推進的不適應性日益明顯；2001年制定的《信托法》雖然有公益信托一章，卻始終未能夠真正激活慈善公益信托，致使一些民營企業(yè)家只能到境外去創(chuàng)設慈善信托；同年制定的《人口與計劃生育法》更因人口結構變化與生育政策調整而陷入被動境地；等等。類似的法律跟不上時代發(fā)展步伐的滯后現(xiàn)象，帶來的已經(jīng)不是一般意義上的立法質量問題，而是導致現(xiàn)實中諸多問題無所適從，有的法律規(guī)范甚至成為阻礙改革發(fā)展的桎梏。預算法不能剛性約束各級政府的財政預算，環(huán)保法不能真正有效地保護自然生態(tài)環(huán)境，勞動法不能切實維護勞動者的合法權益，有關權益保障法難以保障未成年人、老年人、殘疾人、婦女的合法權益，等等，所揭示出來的實質上都是立法質量問題。如果不能盡快對現(xiàn)行法律進行大規(guī)模的修訂，同時增強其可操作性與可執(zhí)行力，有法可依便不能變成有法能依，執(zhí)法必嚴、違法必究便只能成為空話。

（三）法規(guī)、規(guī)章異常發(fā)達，立法層次低及其帶來的系列問題難以治理

在我國立法中還有一種常見的現(xiàn)象就是行政法規(guī)、地方法規(guī)與部門規(guī)章異常發(fā)達，它們的數(shù)量是全國人大及其常委會通過的法律總數(shù)的數(shù)倍，所揭示的是我國現(xiàn)階段主要還不是依靠國家立法機關制定的法律來治理國家，而是主要依靠行政部門等制定的法規(guī)、規(guī)章與政策性文件在治理國家。立法層次低所帶來的突出問題，不僅是立法的嚴肅性、權威性、穩(wěn)定性明顯不足，而且部門利益、地方利益的痕跡隨處可見，爭權諉責的現(xiàn)象較為突出，更有行政部門通過法規(guī)、規(guī)章自相授權，進一步損害了國家法制的完整性與部門之間的有效協(xié)同。

（四）一些法律的規(guī)制過于寬松，根本不足以矯治違法行為

違法成本低、守法成本高是我國許多法律存在的突出問題，它帶來的是一些領域雖有法律規(guī)范卻根本不能真正矯治違法行為，從而是立法質量不高的又一表現(xiàn)。例如，環(huán)境保護法對致污方的懲治、食品衛(wèi)生與食品安全法律對食品事故致害方的懲治、民事?lián)p害賠償法律中對侵權人的懲治、勞動法律對損害勞動者權益現(xiàn)象的懲治、社會保險立法中對違法謀私者的懲治等都明顯乏力，法律實施的效果不佳，致使一些領域中的違法行為甚至演變到了法難責眾的地步。

（五）法律、法規(guī)、規(guī)章等重復建設現(xiàn)象普遍化，不僅導致了立法資源的極大浪費，亦損害了國家法制的完整性與統(tǒng)一性，有的甚至衍生出相互抵觸的現(xiàn)象

例如，在國家立法機關與地方立法機關之間，往往是全國人大及其常委會制定出一部法律后，地方立法機關紛紛跟進，大多數(shù)地方性法規(guī)往往是國家立法的簡單重復。有的地方立法甚至曲解國家立法本意，制定出來的法規(guī)與國家立法相抵觸。例如，在全國人大常委會2010年制定《社會保險法》后，一些地方紛紛起草相關法規(guī)草案，個別省的立法機關出臺《農(nóng)村合作醫(yī)療條例》，將《社會保險法》中已經(jīng)明確的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌推進醫(yī)療保險制度安排演變成固化農(nóng)村合作醫(yī)療制度。在數(shù)以百計的行政法規(guī)、司法解釋中，同樣存在著重復立法現(xiàn)象。

綜上可見，我國法律體系雖已形成，但現(xiàn)行法律體系的質量離時代發(fā)展與法治中國建設的要求確實還存在著相當距離。導致立法質量不高的原因異常復雜，但總體上不外乎如下幾點：一是行政主導的立法體制具有明顯的局限性；二是悠久的人治傳統(tǒng)導致了不重法律而偏重法規(guī)、規(guī)章及政策性文獻；三是立法機關及其組成人員難以勝任主導立法事務的職責；四是固化的思維定勢束縛了立法者的作為，總以為法律只要講原則、明導向，總強調法律要給執(zhí)法部門留出足夠的作為空間，等等。因此，在全面推進依法治國的進程中，不能簡單地以為有法可依了，立法不是主要問題了，而只將目光聚焦在有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究上。如果法律、法規(guī)本身存在著缺失，有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究的效果就可能差之千里。