［摘要］十八屆四中全會全面開啟了法治中國建設(shè)的帷幕，但立法質(zhì)量不高卻構(gòu)成了依法治國的瓶頸，其主要表現(xiàn)在立法空白仍存、一些立法存在內(nèi)在缺陷、一些立法層次不高，法律的可操作性不強、懲戒力不足等。為此，需要更加重視立法工作并創(chuàng)新立法思維，健全立法體制和優(yōu)化立法機關(guān)組織與人員結(jié)構(gòu)，完善多方有序參與的立法機制特別是構(gòu)建行政、司法機關(guān)等與立法機關(guān)的良性互動機制,最終實現(xiàn)立法質(zhì)量的全面提升。

［關(guān)鍵詞］依法治國；立法質(zhì)量；相關(guān)建議

本文系作者2014年11月23日在“中國人文社會科學(xué)論壇(2014)”所做的主題報告，發(fā)表時有所擴展。本文主要觀點在2014年12月18日被全國哲學(xué)社會科學(xué)規(guī)劃辦《成果要報》第99期刊登，全國人大常委會委員長張德江等做了批示。

［作者簡介］鄭功成，全國人大常委會委員，中國人民大學(xué)中國社會保障研究中心教授。

黨的十八屆四中全會做出了《關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》(以下簡稱《決定》)，［1］ 正式全面開啟了法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)的帷幕。但在依法治國的共識下，客觀上存在著立法與執(zhí)法孰重孰輕的分歧，一些人認為中國特色社會主義法律體系已經(jīng)形成，立法的任務(wù)已經(jīng)基本完成，依法治國的關(guān)鍵在于執(zhí)法。對此，筆者雖然贊成必須高度重視執(zhí)法，但更贊成《決定》中強調(diào)的法律是治國之重器、良法是善治之前提，同時認為立法質(zhì)量不高仍然是制約依法治國的瓶頸，主張多管齊下地全面提升立法質(zhì)量。

一、 法律是治國之重器，良法是善治之前提

古人云：治國無法則亂。十八屆四中全會《決定》亦突出強調(diào)“法律是治國之重器，良法是善治之前提”。在此，法是前提，治是目的。依法治國必須首先做到有法可依、有法能依，于后才能實現(xiàn)有法必依、違法必究。故習(xí)近平總書記在對《決定》的說明中強調(diào)，法律是治國之重器，法治是國家治理體系和治理能力的重要依托。

經(jīng)過近30多年的努力，中國特色社會主義法律體系已經(jīng)形成，200多部現(xiàn)行法律和數(shù)以百計的法規(guī)的制定與實施，從根本上改變了曾經(jīng)無法可依的局面。但這并不意味著我們已經(jīng)完全解決了有法可依的問題，也不意味著法治中國建設(shè)的任務(wù)只是要實現(xiàn)有法必依、違法必究。因為當前在一些領(lǐng)域仍然存在著立法滯后、無法可依的現(xiàn)象，許多法律長期處于休眠狀態(tài)，或者不能夠得到有效的貫徹實施，在很大程度上均與立法質(zhì)量不高緊密相關(guān)。因此，十八屆四中全會《決定》明確提出建設(shè)中國特色社會主義法治體系，必須堅持立法先行，強調(diào)重大改革要于法有據(jù)，突出要抓住提高立法質(zhì)量這個關(guān)鍵。

一方面，強調(diào)立法先行、重大改革要于法有據(jù)，既是針對立法滯后現(xiàn)象而言的，更是針對制度變革急切需要通過立法過程來凝聚社會共識而言的。因為只有立法機關(guān)才能提供不同利益主體充分反映訴求的公共博弈平臺，并有效增進不同群體利益博弈過程的理性與共識。與“摸著石頭過河”的改革年代相比，新時期的改革牽涉面更廣，利益關(guān)系更復(fù)雜，制度調(diào)整的力度更大，改革的直接后果不再是改革初期出現(xiàn)的普遍受惠最優(yōu)局面，而是基于社會公平正義的結(jié)構(gòu)調(diào)整與優(yōu)化，它帶給不同階層或群體的效應(yīng)是損益相參、損益并存，如果繼續(xù)奉行由行政部門主導(dǎo)的先破后立甚至只破不立的做法，完全可能加劇社會沖突與群體對抗，也會使各級政府陷入日益被動的境地，進而導(dǎo)致人民喪失穩(wěn)定預(yù)期、整個社會陷入不安與焦慮之中。當前發(fā)生的一些社會現(xiàn)象，表明這種局面絕對不是忋人憂天。而奉行立法先行，就能夠充分利用立法機關(guān)組成人員的多元性、立法程序的規(guī)范性和立法過程的透明性來暢通不同社會階層有序表達訴求的途徑，凝聚推進改革與發(fā)展的最大共識，并充分發(fā)揮立法的引導(dǎo)、推動、規(guī)范、保護作用，這是新時代對改革的基本要求，也應(yīng)當是新時期全面推進改革走向深化的最為合理的方式。以上海自由貿(mào)易區(qū)的設(shè)立為例，2013年8月30日第十二屆全國人大常委會第四次會議專門審議通過關(guān)于設(shè)立上海自貿(mào)區(qū)的決定，就是國家立法機關(guān)做出的針對現(xiàn)行相關(guān)法律與深化改革要求不適應(yīng)、不符合問題的立法反應(yīng)。這種反應(yīng)相對于過去由行政部門的“紅頭”文件來突破法律規(guī)制、推進相關(guān)改革的做法，無疑是一個重大進步，它為在自由貿(mào)易區(qū)實行新的規(guī)制提供了與法律具有同等效力的依據(jù)，從而是在國家立法機關(guān)引領(lǐng)下依法治國的具體體現(xiàn)。因此，依法治國必須全面解決有法可依、有法能依的問題。

另一方面，提高立法質(zhì)量已經(jīng)成為建設(shè)法治中國的關(guān)鍵。古今中外的無數(shù)實踐證明，國有良法，方能善治；若無良法，難有善治；因為法律代表著定型的制度安排，發(fā)出的是明確的導(dǎo)向信號，提供的是具體的行為規(guī)范，法律制度的好壞從根本上決定著國家治理的結(jié)果。鄧小平同志就曾經(jīng)在1980年8月18日召開的中共中央政治局擴大會議上指出，“制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可能使好人無法充分做好事，甚至?xí)呦蚍疵妗?rdquo;［2］ 這就是“好制度能讓壞人變好，壞制度能讓好人變壞”名言的來源。對國家治理而言，“好制度壞制度論”比“不管白貓黑貓，抓住老鼠就是好貓”的論斷更加精辟，也更為重要。因為法律就是社會治理的最大規(guī)矩，善治必然要以良法為前提。作為治國理政的基本方式，法治中國建設(shè)的目標是要實現(xiàn)整個社會運行在健全、公正、良善的法治軌道上，它不僅要求堅持立法先行并充分發(fā)揮立法對社會、經(jīng)濟、政治、文化乃至一切社會行為的引領(lǐng)與推動作用，而且對立法質(zhì)量提出了更高的要求，并且必須以高質(zhì)量的法律體系作為治國理政的依據(jù)。因此，在全面推進依法治國的進程中，立法質(zhì)量客觀上構(gòu)成了直接影響國家法治質(zhì)量與法治水平的根本要素，立法先行的關(guān)鍵應(yīng)當是良法先行，于法有據(jù)的關(guān)鍵應(yīng)當是有良法可據(jù)。

如果我們能夠從法治源頭上即立法環(huán)節(jié)上多加努力，在促使法律體系走向完備的同時全面提升立法質(zhì)量，就可以為法治中國的建設(shè)提供完整的、科學(xué)的依據(jù)與保障。