［摘要］十八屆四中全會全面開啟了法治中國建設的帷幕，但立法質量不高卻構成了依法治國的瓶頸，其主要表現(xiàn)在立法空白仍存、一些立法存在內(nèi)在缺陷、一些立法層次不高，法律的可操作性不強、懲戒力不足等。為此，需要更加重視立法工作并創(chuàng)新立法思維，健全立法體制和優(yōu)化立法機關組織與人員結構，完善多方有序參與的立法機制特別是構建行政、司法機關等與立法機關的良性互動機制,最終實現(xiàn)立法質量的全面提升。

［關鍵詞］依法治國；立法質量；相關建議

本文系作者2014年11月23日在“中國人文社會科學論壇(2014)”所做的主題報告，發(fā)表時有所擴展。本文主要觀點在2014年12月18日被全國哲學社會科學規(guī)劃辦《成果要報》第99期刊登，全國人大常委會委員長張德江等做了批示。

［作者簡介］鄭功成，全國人大常委會委員，中國人民大學中國社會保障研究中心教授。

黨的十八屆四中全會做出了《關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》(以下簡稱《決定》)，［1］ 正式全面開啟了法治國家、法治政府、法治社會一體建設的帷幕。但在依法治國的共識下，客觀上存在著立法與執(zhí)法孰重孰輕的分歧，一些人認為中國特色社會主義法律體系已經(jīng)形成，立法的任務已經(jīng)基本完成，依法治國的關鍵在于執(zhí)法。對此，筆者雖然贊成必須高度重視執(zhí)法，但更贊成《決定》中強調(diào)的法律是治國之重器、良法是善治之前提，同時認為立法質量不高仍然是制約依法治國的瓶頸，主張多管齊下地全面提升立法質量。

一、 法律是治國之重器，良法是善治之前提

古人云：治國無法則亂。十八屆四中全會《決定》亦突出強調(diào)“法律是治國之重器，良法是善治之前提”。在此，法是前提，治是目的。依法治國必須首先做到有法可依、有法能依，于后才能實現(xiàn)有法必依、違法必究。故習近平總書記在對《決定》的說明中強調(diào)，法律是治國之重器，法治是國家治理體系和治理能力的重要依托。

經(jīng)過近30多年的努力，中國特色社會主義法律體系已經(jīng)形成，200多部現(xiàn)行法律和數(shù)以百計的法規(guī)的制定與實施，從根本上改變了曾經(jīng)無法可依的局面。但這并不意味著我們已經(jīng)完全解決了有法可依的問題，也不意味著法治中國建設的任務只是要實現(xiàn)有法必依、違法必究。因為當前在一些領域仍然存在著立法滯后、無法可依的現(xiàn)象，許多法律長期處于休眠狀態(tài)，或者不能夠得到有效的貫徹實施，在很大程度上均與立法質量不高緊密相關。因此，十八屆四中全會《決定》明確提出建設中國特色社會主義法治體系，必須堅持立法先行，強調(diào)重大改革要于法有據(jù)，突出要抓住提高立法質量這個關鍵。

一方面，強調(diào)立法先行、重大改革要于法有據(jù)，既是針對立法滯后現(xiàn)象而言的，更是針對制度變革急切需要通過立法過程來凝聚社會共識而言的。因為只有立法機關才能提供不同利益主體充分反映訴求的公共博弈平臺，并有效增進不同群體利益博弈過程的理性與共識。與“摸著石頭過河”的改革年代相比，新時期的改革牽涉面更廣，利益關系更復雜，制度調(diào)整的力度更大，改革的直接后果不再是改革初期出現(xiàn)的普遍受惠最優(yōu)局面，而是基于社會公平正義的結構調(diào)整與優(yōu)化，它帶給不同階層或群體的效應是損益相參、損益并存，如果繼續(xù)奉行由行政部門主導的先破后立甚至只破不立的做法，完全可能加劇社會沖突與群體對抗，也會使各級政府陷入日益被動的境地，進而導致人民喪失穩(wěn)定預期、整個社會陷入不安與焦慮之中。當前發(fā)生的一些社會現(xiàn)象，表明這種局面絕對不是忋人憂天。而奉行立法先行，就能夠充分利用立法機關組成人員的多元性、立法程序的規(guī)范性和立法過程的透明性來暢通不同社會階層有序表達訴求的途徑，凝聚推進改革與發(fā)展的最大共識，并充分發(fā)揮立法的引導、推動、規(guī)范、保護作用，這是新時代對改革的基本要求，也應當是新時期全面推進改革走向深化的最為合理的方式。以上海自由貿(mào)易區(qū)的設立為例，2013年8月30日第十二屆全國人大常委會第四次會議專門審議通過關于設立上海自貿(mào)區(qū)的決定，就是國家立法機關做出的針對現(xiàn)行相關法律與深化改革要求不適應、不符合問題的立法反應。這種反應相對于過去由行政部門的“紅頭”文件來突破法律規(guī)制、推進相關改革的做法，無疑是一個重大進步，它為在自由貿(mào)易區(qū)實行新的規(guī)制提供了與法律具有同等效力的依據(jù)，從而是在國家立法機關引領下依法治國的具體體現(xiàn)。因此，依法治國必須全面解決有法可依、有法能依的問題。

另一方面，提高立法質量已經(jīng)成為建設法治中國的關鍵。古今中外的無數(shù)實踐證明，國有良法，方能善治；若無良法，難有善治；因為法律代表著定型的制度安排，發(fā)出的是明確的導向信號，提供的是具體的行為規(guī)范，法律制度的好壞從根本上決定著國家治理的結果。鄧小平同志就曾經(jīng)在1980年8月18日召開的中共中央政治局擴大會議上指出，“制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可能使好人無法充分做好事，甚至會走向反面。”［2］ 這就是“好制度能讓壞人變好，壞制度能讓好人變壞”名言的來源。對國家治理而言，“好制度壞制度論”比“不管白貓黑貓，抓住老鼠就是好貓”的論斷更加精辟，也更為重要。因為法律就是社會治理的最大規(guī)矩，善治必然要以良法為前提。作為治國理政的基本方式，法治中國建設的目標是要實現(xiàn)整個社會運行在健全、公正、良善的法治軌道上，它不僅要求堅持立法先行并充分發(fā)揮立法對社會、經(jīng)濟、政治、文化乃至一切社會行為的引領與推動作用，而且對立法質量提出了更高的要求，并且必須以高質量的法律體系作為治國理政的依據(jù)。因此，在全面推進依法治國的進程中，立法質量客觀上構成了直接影響國家法治質量與法治水平的根本要素，立法先行的關鍵應當是良法先行，于法有據(jù)的關鍵應當是有良法可據(jù)。

如果我們能夠從法治源頭上即立法環(huán)節(jié)上多加努力，在促使法律體系走向完備的同時全面提升立法質量，就可以為法治中國的建設提供完整的、科學的依據(jù)與保障。