三、多管齊下地全面提升立法質(zhì)量

在充分肯定我國近30年來在立法工作上取得巨大進展的同時，還必須客觀地正視現(xiàn)行法律體系存在的上述不足，將全面提升立法質(zhì)量擺到依法治國的首要位置，不僅要讓國家立法機關(guān)切實承擔起主導立法的責任，而且要讓國家立法機關(guān)切實承擔起確保所有立法的質(zhì)量得到全面提升的責任。為此，提出如下建議：

（一）樹立立法工作新思維，確立立法工作新常態(tài)

包括：1徹底改變立法機關(guān)是“二線”的思維定勢。人民代表大會制度是我國的根本政治制度，是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導建設(shè)法治國家的排頭兵，是依法治國的源頭與首要環(huán)節(jié)，是憲法明確賦予立法職責的主導力量，應當持續(xù)得到強化。2將立法與改革決策相銜接，實現(xiàn)從先破后立到先立后破的轉(zhuǎn)變。讓立法先行、于法有據(jù)來取代“摸著石頭過河”，通過立法形成共識后再行推進全面深化改革，并促使重點領(lǐng)域關(guān)鍵環(huán)節(jié)的制度安排盡快通過立法的方式走向成熟、定型，避免將改革煮成夾生飯。3將立法事務(wù)從行政主導過渡到立法機關(guān)主導。擺脫部門立法的局限，消除部門利益的痕跡，增進立法中的理性博弈，將公正、公平、公開原則貫穿立法全過程。4將可操作性、可執(zhí)行力作為檢驗立法質(zhì)量的重要指標，實現(xiàn)從原則規(guī)范到具體規(guī)范的轉(zhuǎn)變。5堅持立改廢釋并舉，特別是要改變修法嚴重滯后的現(xiàn)象，增強法律法規(guī)的及時性、系統(tǒng)性、針對性、有效性，讓法律修訂成為新時期立法工作的新常態(tài)。

（二）健全、完善立法工作的體制、機制，優(yōu)化國家立法機關(guān)組織與人員結(jié)構(gòu)，確保國家立法機關(guān)能夠全面履行憲法賦予的立法職責

1國家立法機關(guān)肩負制定法律和維護法制統(tǒng)一的憲定職責，應盡快通過修訂《立法法》進一步明確國家立法機關(guān)的立法主導權(quán)及相應程序，包括法律草案的提出與起草、對法規(guī)與規(guī)章的審查及取締等。同時，清晰界定中央政府立法權(quán)責邊界與范圍，在全面清理現(xiàn)行法規(guī)的條件下，盡可能減少行政法規(guī)數(shù)量，將行政法規(guī)中成熟的規(guī)定上升到法律層次，及時廢止不合時宜的法規(guī)、規(guī)章，杜絕部門利益法定化；清晰界定地方立法機關(guān)的立法權(quán)責邊界與范圍，在全面清理地方法規(guī)的條件下，有效規(guī)制和避免重復立法現(xiàn)象，杜絕地方保護主義法律化，切實維護國家法制的統(tǒng)一；明確界定最高人民法院、最高人民檢察院的司法解釋權(quán)，盡可能將法律解釋權(quán)收歸到國家立法機關(guān)。2適當擴充國家立法機關(guān)專門委員會和工作機構(gòu)數(shù)量。目前國家立法機關(guān)僅設(shè)有9個專門委員會和法工委、預算工委等少數(shù)工作機構(gòu)，編制控制與立法任務(wù)不能細分是制約立法質(zhì)量提升的重要原因。例如，全國人大財經(jīng)委員會負責聯(lián)系的政府財經(jīng)部門多達數(shù)十個，與之相關(guān)的立法以百計；全國人大內(nèi)務(wù)司法委員會負責聯(lián)系著最高人民法院、最高人民檢察院及公安部、安全部、監(jiān)察部、民政部等政府部門，還負責聯(lián)系著工會、婦聯(lián)、青年團、殘聯(lián)等人民團體；在這樣的情形下，國家立法機關(guān)專門委員會要承擔起憲法賦予的主導立法職責并監(jiān)督法律實施，顯然力不從心。因此，國家立法機關(guān)的專門委員會與工作機構(gòu)宜適當增加，如果專門委員會的數(shù)量達到12-15個左右，工作機構(gòu)達到7-10個，被動立法與力量不足的局面將根本改觀。例如，將財經(jīng)委員會的經(jīng)濟事務(wù)與財稅及預算事務(wù)分離并分設(shè)專門委員會與工作機構(gòu)，可以讓立法機關(guān)的財經(jīng)立法主導權(quán)與預算監(jiān)督權(quán)真正落到實處；將司法事務(wù)與民政等事務(wù)分離并分設(shè)相關(guān)專門委員會，必定有利于促進司法公正；適應大國安全戰(zhàn)略立法與相關(guān)工作的需要，應當增設(shè)國家安全委員會；適應就業(yè)與社會保障等民生工作立法與法律實施監(jiān)督的需要，應當設(shè)立專門的就業(yè)與社會保障委員會及相應的工作機構(gòu)等。通過調(diào)整、增設(shè)專門委員會與工作機構(gòu)，就會為國家立法機關(guān)主導立法并全面提升立法質(zhì)量提供有力的組織保證。3進一步優(yōu)化立法機關(guān)特別是常委會組成人員的結(jié)構(gòu)，使其真正成為一種權(quán)責對應的國家職務(wù)。常委會應當是素質(zhì)精良且有充足時間保證的立法團隊，應逐步改變過多安置從黨政機關(guān)退下來的老同志和在其他領(lǐng)域擔負省部級領(lǐng)導職務(wù)兼職者的現(xiàn)象，吸收有法治實踐經(jīng)驗的中壯年為生力軍，將專職常委比例提高到50%以上，換屆時能夠保留有立法經(jīng)驗的老常委50%以上，同時增加常委會會議時間(從雙月一次改為單月一次)，這是確保高質(zhì)量地完成神圣的立法使命的關(guān)鍵。4完善各界有序參與立法的機制。包括：建立立法項目與法律草案向社會各界特別是專業(yè)機構(gòu)與人士的征詢機制，建立立法前與立法后的評估機制，建立民間機構(gòu)與民間人士對立法的審查機制，建立違憲、違法受理機制等，都將能夠更廣泛地調(diào)動各方關(guān)注立法、重視立法、參與立法的積極性，它的直接效果便是促使立法質(zhì)量得到全面提升。

（三）構(gòu)建行政、司法機關(guān)與立法機關(guān)良性互動機制，充分發(fā)揮全國政協(xié)、民主黨派、人民團體等的積極作用

在立法機關(guān)逐漸主導立法事務(wù)后，盡快建立行政、司法機關(guān)定期向立法機關(guān)反饋立法需求和法律實施中的問題與新情況機制非常必要，行政部門的立法機關(guān)(法制辦)應當成為常態(tài)化的執(zhí)法信息收集、反饋機關(guān)，只有充分了解行政、司法等執(zhí)法主體在法律實施中遇到的新情況、新問題，才能為提升立法質(zhì)量提供充分的依據(jù)。目前立法機關(guān)執(zhí)法檢查的力度還不夠，行政、司法機關(guān)與立法機關(guān)的聯(lián)動配合還不夠，這種狀況急需改變。同時，全國政協(xié)、各民主黨派、各人民團體以及全國性專業(yè)社團組織，都是中國特色政治體制的有機組成部分，應建立定期征詢意見、委托立法研究、受理其立法建議與監(jiān)督投訴等的機制。只有暢通執(zhí)法主體的真實信息反饋，同時充分調(diào)動體制內(nèi)各方的積極性，才能促使法律不斷完善。立法與行政、司法的良性互動和體制內(nèi)力量的有序參與，正是依法治國并實現(xiàn)良法善治的應有之義。

四、基本結(jié)論

時代在變革，社會在發(fā)展，法制建設(shè)也要與時俱進。在全面推進依法治國的進程中，法治中國建設(shè)的水平從根本上講取決于立法的質(zhì)量，我們迫切需要有健全、完備、高質(zhì)量的法律體系。而全面提升立法質(zhì)量，不僅是法治中國建設(shè)的內(nèi)在要求，更應當成為國家立法機關(guān)責無旁貸的核心使命。

［參考文獻］

［1］ 中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定［Z］.新華社北京2014年10月28日電.

［2］ 鄧小平.黨和國家領(lǐng)導制度的改革［M］.鄧小平文選，北京：人民出版社，1983.