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2014年8月，十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第十次會(huì)議對(duì)立法法修正案（草案）進(jìn)行了初次審議，隨后公開(kāi)向社會(huì)廣泛征求意見(jiàn)，12月召開(kāi)的全國(guó)人大常委會(huì)第十二次會(huì)議對(duì)草案進(jìn)行了第二次審議。這是立法法實(shí)施14年后的首次修改。人們普遍期待，對(duì)這部規(guī)范立法工作的基本法的修改，將推動(dòng)中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系進(jìn)入“2.0時(shí)代”。

法律是治國(guó)之重器，良法是善治之前提。黨的十八屆四中全會(huì)強(qiáng)調(diào)深入推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法，使每一項(xiàng)立法都符合憲法精神、反映人民意志、得到人民擁護(hù)。這是中國(guó)立法工作的一個(gè)新跨越，標(biāo)志著立法將發(fā)揮越來(lái)越重要的引領(lǐng)和推動(dòng)作用。

一、為何說(shuō)良法是善治之前提

“立善法于天下，則天下治；立善法于一國(guó)，則一國(guó)治。”國(guó)家若善治，須先有良法。立法是法治的龍頭環(huán)節(jié)，龍頭昂起來(lái)，龍才可能騰飛起來(lái)。全面推進(jìn)依法治國(guó)，必須堅(jiān)持以立法為“開(kāi)路先鋒”，發(fā)揮好立法的引領(lǐng)和推動(dòng)作用。

30多年前，歷經(jīng)十年浩劫的中國(guó)，法律園地一片荒蕪，只有憲法和婚姻法等寥寥幾部法律。黨的十一屆三中全會(huì)后，隨著社會(huì)主義民主法制建設(shè)的推進(jìn)，中國(guó)立法進(jìn)程不斷加快。1997年，黨的十五大明確提出“到2010年形成有中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系”，2010年年底這一歷史任務(wù)如期完成，國(guó)家生活的各個(gè)方面實(shí)現(xiàn)有法可依。這是我國(guó)法治進(jìn)程中的一座重要里程碑。

隨著法律體系的形成，有法可依的問(wèn)題已經(jīng)總體解決了。那是不是立法工作的使命就結(jié)束了呢？答案是否定的。

立法進(jìn)程沒(méi)有終點(diǎn)。社會(huì)實(shí)踐是法律的基礎(chǔ)，社會(huì)實(shí)踐永無(wú)止境，立法也永無(wú)止境。即使是一些法律比較完備的國(guó)家，每年也都會(huì)新制定或修改一批法律。我們的法律體系已經(jīng)形成，但它不是靜止的、封閉的、固定的，而是動(dòng)態(tài)的、開(kāi)放的、發(fā)展的，將隨著中國(guó)特色社會(huì)主義實(shí)踐的發(fā)展而發(fā)展。目前，仍存在一些重要領(lǐng)域法律法規(guī)缺失的問(wèn)題，存在一些法律法規(guī)跟不上形勢(shì)發(fā)展的問(wèn)題，存在一些法律法規(guī)銜接配套不夠的問(wèn)題，立法任務(wù)依然艱巨而繁重。

立法質(zhì)量亟待提高。不是什么法都能治國(guó)，不是什么法都能治好國(guó)。試想，如果立法先天不足，存在這樣那樣的問(wèn)題，執(zhí)法、司法、守法就不可避免會(huì)出現(xiàn)問(wèn)題，引起不良后果。因此，立法質(zhì)量直接關(guān)系法治的質(zhì)量，越是強(qiáng)調(diào)法治，越是要提高立法質(zhì)量。目前，人民群眾對(duì)法律的期盼，已經(jīng)不是有沒(méi)有，而是好不好、管用不管用、能不能解決問(wèn)題。與之相比，目前我們有的法律法規(guī)未能全面反映客觀實(shí)際和人民意愿，解決實(shí)際問(wèn)題有效性不足。提高立法質(zhì)量，成為當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期立法工作的重中之重。

立良善之法，根本途徑在于科學(xué)立法、民主立法。科學(xué)立法的核心在于尊重和體現(xiàn)客觀規(guī)律，民主立法的核心在于為了人民、依靠人民。要抓住提高立法質(zhì)量這個(gè)關(guān)鍵，完善立法體制，深入推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法，堅(jiān)持立改廢釋并舉，增強(qiáng)法律法規(guī)的及時(shí)性、系統(tǒng)性、針對(duì)性、有效性，努力使我們的法律立得住、行得通。

二、怎樣防止立法部門化和地方化

現(xiàn)實(shí)生活中，很多人聽(tīng)到或遇到過(guò)這樣的現(xiàn)象：兩部法律法規(guī)就同一問(wèn)題作出了不同的規(guī)定，相互“撞車”“打架”，令人無(wú)所適從；一些地方從自身利益出發(fā)，出臺(tái)一些與“國(guó)法”沖突的“土法”，在自己的“一畝三分地”上橫行無(wú)阻。這些現(xiàn)象折射出來(lái)的，就是立法部門利益化、地方利益化問(wèn)題。

為什么會(huì)產(chǎn)生立法部門利益化、地方利益化問(wèn)題呢？究其原因，是由于現(xiàn)行立法體制不完善造成的。我國(guó)是統(tǒng)一的、多民族的、單一制的社會(huì)主義國(guó)家，但各地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展又很不平衡，從這一基本國(guó)情出發(fā)，我國(guó)憲法確立了既統(tǒng)一又分層次的立法體制。立法法對(duì)全國(guó)人大與國(guó)務(wù)院、中央與地方的立法權(quán)限劃分、立法程序、法的適用規(guī)范和備案審查作出了全面規(guī)范。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和全面深化改革的推進(jìn)，立法工作遇到一些新情況新問(wèn)題，要按照黨的十八屆四中全會(huì)的要求，進(jìn)一步完善立法體制機(jī)制和程序。

健全人大主導(dǎo)立法體制機(jī)制。人大是我國(guó)的權(quán)力機(jī)關(guān)，立法權(quán)是憲法賦予人大及其常委會(huì)的一項(xiàng)重要職權(quán)。人大要在立法的規(guī)劃、立項(xiàng)、起草、審議、修改、表決等各個(gè)環(huán)節(jié)充分發(fā)揮主導(dǎo)作用。要通過(guò)立法規(guī)劃、年度立法計(jì)劃，加強(qiáng)對(duì)立法工作的統(tǒng)籌安排。對(duì)涉及綜合性、全局性、基礎(chǔ)性等重要法律草案的起草，由全國(guó)人大相關(guān)專門委員會(huì)、全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)組織有關(guān)部門參與起草。為更好發(fā)揮主導(dǎo)作用、提高立法質(zhì)量，人大要建立一支高素質(zhì)的立法工作隊(duì)伍，增加有法治實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的專職常委比例，健全立法專家顧問(wèn)制度。

加強(qiáng)改進(jìn)政府立法制度。目前，政府部門承擔(dān)著大量的法律法規(guī)的起草工作，國(guó)務(wù)院部門還有發(fā)布部門規(guī)章的權(quán)力。必須完善政府部門立法程序，增強(qiáng)部門立法的公開(kāi)性、透明性。發(fā)揮政府法制機(jī)構(gòu)在政府立法中的主導(dǎo)和協(xié)調(diào)作用，負(fù)責(zé)起草重要行政管理法律法規(guī)。對(duì)部門間爭(zhēng)議較大的重要立法事項(xiàng)，要引入第三方評(píng)估，充分聽(tīng)取各方意見(jiàn)后及時(shí)作出決定，不能為部門之間的分歧所掣肘而久拖不決。

明確立法權(quán)力邊界。在我國(guó)，除了全國(guó)人大及其常委會(huì)以外，國(guó)務(wù)院及其各部委，各省、自治區(qū)、直轄市和一些較大的市以及民族自治地方都擁有立法權(quán)。要明確各立法主體在立法體制中的地位及相互關(guān)系，以及各自制定的立法文件的效力等級(jí)。各立法主體必須嚴(yán)格依照法定權(quán)限和法定程序立法，既不能超越權(quán)限，也不能背離程序。隨著各地經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展和城鎮(zhèn)化建設(shè)的推進(jìn)，設(shè)區(qū)的市在城市建設(shè)、市容衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)等方面普遍有制定地方性法規(guī)的客觀需求，但目前我國(guó)只有49個(gè)較大的市擁有地方立法權(quán)。要嚴(yán)格按照法律規(guī)定，逐步增加有地方立法權(quán)的較大市的數(shù)量，依法賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)。