法治熱點面對面之一：怎樣理解全面推進依法治國總目標

法治熱點面對面之二：依法治國的康莊大道

法治熱點面對面之三：怎樣理解黨和法治的關(guān)系

法治熱點面對面之四：怎樣理解依法治國首先是依憲治國

2014年8月，十二屆全國人大常委會第十次會議對立法法修正案（草案）進行了初次審議，隨后公開向社會廣泛征求意見，12月召開的全國人大常委會第十二次會議對草案進行了第二次審議。這是立法法實施14年后的首次修改。人們普遍期待，對這部規(guī)范立法工作的基本法的修改，將推動中國特色社會主義法律體系進入“2.0時代”。

法律是治國之重器，良法是善治之前提。黨的十八屆四中全會強調(diào)深入推進科學(xué)立法、民主立法，使每一項立法都符合憲法精神、反映人民意志、得到人民擁護。這是中國立法工作的一個新跨越，標志著立法將發(fā)揮越來越重要的引領(lǐng)和推動作用。

一、為何說良法是善治之前提

“立善法于天下，則天下治；立善法于一國，則一國治。”國家若善治，須先有良法。立法是法治的龍頭環(huán)節(jié)，龍頭昂起來，龍才可能騰飛起來。全面推進依法治國，必須堅持以立法為“開路先鋒”，發(fā)揮好立法的引領(lǐng)和推動作用。

30多年前，歷經(jīng)十年浩劫的中國，法律園地一片荒蕪，只有憲法和婚姻法等寥寥幾部法律。黨的十一屆三中全會后，隨著社會主義民主法制建設(shè)的推進，中國立法進程不斷加快。1997年，黨的十五大明確提出“到2010年形成有中國特色社會主義法律體系”，2010年年底這一歷史任務(wù)如期完成，國家生活的各個方面實現(xiàn)有法可依。這是我國法治進程中的一座重要里程碑。

隨著法律體系的形成，有法可依的問題已經(jīng)總體解決了。那是不是立法工作的使命就結(jié)束了呢？答案是否定的。

立法進程沒有終點。社會實踐是法律的基礎(chǔ)，社會實踐永無止境，立法也永無止境。即使是一些法律比較完備的國家，每年也都會新制定或修改一批法律。我們的法律體系已經(jīng)形成，但它不是靜止的、封閉的、固定的，而是動態(tài)的、開放的、發(fā)展的，將隨著中國特色社會主義實踐的發(fā)展而發(fā)展。目前，仍存在一些重要領(lǐng)域法律法規(guī)缺失的問題，存在一些法律法規(guī)跟不上形勢發(fā)展的問題，存在一些法律法規(guī)銜接配套不夠的問題，立法任務(wù)依然艱巨而繁重。

立法質(zhì)量亟待提高。不是什么法都能治國，不是什么法都能治好國。試想，如果立法先天不足，存在這樣那樣的問題，執(zhí)法、司法、守法就不可避免會出現(xiàn)問題，引起不良后果。因此，立法質(zhì)量直接關(guān)系法治的質(zhì)量，越是強調(diào)法治，越是要提高立法質(zhì)量。目前，人民群眾對法律的期盼，已經(jīng)不是有沒有，而是好不好、管用不管用、能不能解決問題。與之相比，目前我們有的法律法規(guī)未能全面反映客觀實際和人民意愿，解決實際問題有效性不足。提高立法質(zhì)量，成為當前和今后一個時期立法工作的重中之重。

立良善之法，根本途徑在于科學(xué)立法、民主立法?？茖W(xué)立法的核心在于尊重和體現(xiàn)客觀規(guī)律，民主立法的核心在于為了人民、依靠人民。要抓住提高立法質(zhì)量這個關(guān)鍵，完善立法體制，深入推進科學(xué)立法、民主立法，堅持立改廢釋并舉，增強法律法規(guī)的及時性、系統(tǒng)性、針對性、有效性，努力使我們的法律立得住、行得通。

二、怎樣防止立法部門化和地方化

現(xiàn)實生活中，很多人聽到或遇到過這樣的現(xiàn)象：兩部法律法規(guī)就同一問題作出了不同的規(guī)定，相互“撞車”“打架”，令人無所適從；一些地方從自身利益出發(fā)，出臺一些與“國法”沖突的“土法”，在自己的“一畝三分地”上橫行無阻。這些現(xiàn)象折射出來的，就是立法部門利益化、地方利益化問題。

為什么會產(chǎn)生立法部門利益化、地方利益化問題呢？究其原因，是由于現(xiàn)行立法體制不完善造成的。我國是統(tǒng)一的、多民族的、單一制的社會主義國家，但各地方經(jīng)濟社會發(fā)展又很不平衡，從這一基本國情出發(fā)，我國憲法確立了既統(tǒng)一又分層次的立法體制。立法法對全國人大與國務(wù)院、中央與地方的立法權(quán)限劃分、立法程序、法的適用規(guī)范和備案審查作出了全面規(guī)范。隨著經(jīng)濟社會發(fā)展和全面深化改革的推進，立法工作遇到一些新情況新問題，要按照黨的十八屆四中全會的要求，進一步完善立法體制機制和程序。

健全人大主導(dǎo)立法體制機制。人大是我國的權(quán)力機關(guān)，立法權(quán)是憲法賦予人大及其常委會的一項重要職權(quán)。人大要在立法的規(guī)劃、立項、起草、審議、修改、表決等各個環(huán)節(jié)充分發(fā)揮主導(dǎo)作用。要通過立法規(guī)劃、年度立法計劃，加強對立法工作的統(tǒng)籌安排。對涉及綜合性、全局性、基礎(chǔ)性等重要法律草案的起草，由全國人大相關(guān)專門委員會、全國人大常委會法制工作委員會組織有關(guān)部門參與起草。為更好發(fā)揮主導(dǎo)作用、提高立法質(zhì)量，人大要建立一支高素質(zhì)的立法工作隊伍，增加有法治實踐經(jīng)驗的專職常委比例，健全立法專家顧問制度。

加強改進政府立法制度。目前，政府部門承擔著大量的法律法規(guī)的起草工作，國務(wù)院部門還有發(fā)布部門規(guī)章的權(quán)力。必須完善政府部門立法程序，增強部門立法的公開性、透明性。發(fā)揮政府法制機構(gòu)在政府立法中的主導(dǎo)和協(xié)調(diào)作用，負責起草重要行政管理法律法規(guī)。對部門間爭議較大的重要立法事項，要引入第三方評估，充分聽取各方意見后及時作出決定，不能為部門之間的分歧所掣肘而久拖不決。

明確立法權(quán)力邊界。在我國，除了全國人大及其常委會以外，國務(wù)院及其各部委，各省、自治區(qū)、直轄市和一些較大的市以及民族自治地方都擁有立法權(quán)。要明確各立法主體在立法體制中的地位及相互關(guān)系，以及各自制定的立法文件的效力等級。各立法主體必須嚴格依照法定權(quán)限和法定程序立法，既不能超越權(quán)限，也不能背離程序。隨著各地經(jīng)濟社會的發(fā)展和城鎮(zhèn)化建設(shè)的推進，設(shè)區(qū)的市在城市建設(shè)、市容衛(wèi)生、環(huán)境保護等方面普遍有制定地方性法規(guī)的客觀需求，但目前我國只有49個較大的市擁有地方立法權(quán)。要嚴格按照法律規(guī)定，逐步增加有地方立法權(quán)的較大市的數(shù)量，依法賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)。