自然保護(hù)區(qū)建設(shè)是我國(guó)生態(tài)建設(shè)的重要內(nèi)容，是保護(hù)生物多樣性的重要舉措。自1956年我國(guó)建立第一批自然保護(hù)區(qū)以來，經(jīng)過60多年的努力，自然保護(hù)區(qū)在保護(hù)生物多樣性、保存自然遺產(chǎn)、改善生態(tài)環(huán)境和維護(hù)國(guó)家生態(tài)安全方面作出了重大貢獻(xiàn)。自然保護(hù)區(qū)建設(shè)蓬勃發(fā)展的同時(shí)，相關(guān)的法律制度也在不斷完善，無論是在國(guó)家立法、地方立法還是在簽署的各項(xiàng)國(guó)際條約上，都表現(xiàn)出我國(guó)對(duì)其建設(shè)的重視與推進(jìn)保護(hù)區(qū)發(fā)展的迫切希望。但是，我們?cè)诰S護(hù)生態(tài)環(huán)境、保障生態(tài)安全方面形勢(shì)仍然嚴(yán)峻，自然保護(hù)區(qū)管理還存在一些突出問題需要從頂層設(shè)計(jì)、中央統(tǒng)籌的高度來應(yīng)對(duì)與化解。

法律體系尚不完整，且存在沖突，面臨諸多實(shí)施難題，需要進(jìn)一步加強(qiáng)立法的科學(xué)性。自然保護(hù)區(qū)作為環(huán)境與資源保護(hù)工作的一個(gè)重要組成部分，卻未明確規(guī)定在我國(guó)環(huán)境與資源保護(hù)的基本法——《環(huán)境保護(hù)法》中。盡管該法第29條的規(guī)定，即“國(guó)家在重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)和脆弱區(qū)等區(qū)域劃定生態(tài)保護(hù)紅線，實(shí)行嚴(yán)格保護(hù)”等內(nèi)容可以認(rèn)為是對(duì)自然保護(hù)區(qū)的保護(hù)對(duì)象的羅列，但卻并沒有明確使用“自然保護(hù)區(qū)”的字樣，對(duì)自然保護(hù)區(qū)的保護(hù)并不能直接適用，規(guī)定不夠具體。因此，對(duì)于我國(guó)現(xiàn)行的自然保護(hù)區(qū)法律體系來說，無論是法律還是行政法規(guī)或規(guī)章，實(shí)際上是缺乏基本法的依據(jù)的。1994年，我國(guó)《自然保護(hù)區(qū)條例》頒布實(shí)施，這是目前對(duì)自然保護(hù)區(qū)的專門立法中，法律效力層級(jí)最高的一個(gè)文件。但關(guān)于自然保護(hù)區(qū)中的多種具體的自然資源，又還有國(guó)家的專門立法《土地管理法》《森林法》《草原法》《水法》《礦產(chǎn)資源法》等進(jìn)行調(diào)整。這就要求對(duì)自然保護(hù)區(qū)進(jìn)行管理時(shí)，既要符合《自然保護(hù)區(qū)條例》的要求，同時(shí)還需遵循其他法律的規(guī)定。同時(shí)，地方立法關(guān)于環(huán)境保護(hù)也有諸多內(nèi)容，尤其是《立法法》賦予設(shè)區(qū)的市在環(huán)境保護(hù)方面的地方立法權(quán)，因此在實(shí)踐中，關(guān)于同一內(nèi)容，可能有多個(gè)層級(jí)的法律法規(guī)有所體現(xiàn)。從目前來看，無論是不同層級(jí)法規(guī)、規(guī)章之間，還是同一層級(jí)法規(guī)之間，都還存在著一定的沖突現(xiàn)象，給法律實(shí)施帶來了障礙。例如，《自然保護(hù)區(qū)條例》規(guī)定，在自然保護(hù)區(qū)內(nèi)禁止進(jìn)行砍伐、放牧、狩獵、捕撈、采藥、開墾、燒荒、開礦、采石、挖沙等活動(dòng)。1997年，《新疆維吾爾自治區(qū)自然保護(hù)區(qū)管理?xiàng)l例》頒布，2018年《新疆維吾爾自治區(qū)自然保護(hù)區(qū)管理?xiàng)l例》修訂實(shí)施。國(guó)家立法與新疆維吾爾自治區(qū)立法的爭(zhēng)論焦點(diǎn)在于“放牧”的禁止性規(guī)定。按照國(guó)家自然保護(hù)區(qū)禁牧的規(guī)定，自然保護(hù)區(qū)內(nèi)不再允許放牧。各級(jí)自然保護(hù)區(qū)不得不重新評(píng)估如何禁止放牧。由此，因?qū)嵤┙炼l(fā)了不少民生問題，影響了自然保護(hù)區(qū)的設(shè)立和晉升工作的正常進(jìn)行。

為了取得自然保護(hù)區(qū)良好的治理成效，必須有高質(zhì)量的立法加以保障?？茖W(xué)立法的基本要求就是實(shí)事求是，根據(jù)自然規(guī)律和社會(huì)發(fā)展規(guī)律進(jìn)行立法規(guī)制。為此，關(guān)于自然保護(hù)區(qū)“核心區(qū)”“一般區(qū)”的劃定標(biāo)準(zhǔn)與區(qū)域設(shè)定，如何對(duì)各類不同地域和功能的保護(hù)區(qū)進(jìn)行科學(xué)管理，應(yīng)充分發(fā)揮地方立法的因地制宜優(yōu)勢(shì)，進(jìn)行科學(xué)化精細(xì)化立法。按照嚴(yán)格保護(hù)原則，劃定保護(hù)區(qū)的地域當(dāng)然是越大越好。但是，即使是經(jīng)過長(zhǎng)期準(zhǔn)確的監(jiān)測(cè)，我們也不可能掌握動(dòng)物全部的活動(dòng)規(guī)律。為此，各個(gè)國(guó)家公園和重要的自然保護(hù)區(qū)，應(yīng)在國(guó)家法律的統(tǒng)一框架下，建立與自身實(shí)際相符合的管理辦法，才能科學(xué)高效地開展自然保護(hù)區(qū)的各項(xiàng)管理工作。

要進(jìn)一步解決“保護(hù)”與“可持續(xù)利用”的價(jià)值平衡問題。聯(lián)合國(guó)《生物多樣性公約》是國(guó)際上生態(tài)保護(hù)最重要的公約之一，也是我國(guó)設(shè)立自然保護(hù)區(qū)的依據(jù)，但是其中的保護(hù)理念在我國(guó)的法律中體現(xiàn)得不夠充分準(zhǔn)確。保護(hù)的目標(biāo)是為了可持續(xù)利用。根據(jù)《自然保護(hù)區(qū)條例》的規(guī)定，禁止進(jìn)行砍伐、放牧、狩獵、捕撈、采藥、開墾、燒荒、開礦、采石、挖沙等活動(dòng)；核心區(qū)是禁止任何人為活動(dòng)的。這種保護(hù)模式實(shí)際上將保護(hù)與利用割裂開來，實(shí)踐當(dāng)中很難落實(shí)。

黨的十九大報(bào)告提出，我們要建設(shè)的現(xiàn)代化是人與自然和諧共生的現(xiàn)代化。這在一定程度上反映了我們?cè)诿鎸?duì)“保護(hù)”與“可持續(xù)利用”時(shí)要做到恰當(dāng)?shù)钠胶?。我?guó)絕大多數(shù)自然保護(hù)區(qū)都是具有典型保護(hù)意義的物種及其棲息地，也往往是人與自然不斷博弈、此消彼長(zhǎng)或者和諧相處的區(qū)域。只考慮單方面的保護(hù)，完全放棄合理可持續(xù)的利用，反而可能使大量具有極高保護(hù)價(jià)值的生態(tài)區(qū)域得不到有效保護(hù)，造成重大生態(tài)損失。以新疆維吾爾自治區(qū)為例，各種類型的生態(tài)系統(tǒng)，與放牧都有著不同程度的關(guān)聯(lián)，山地森林草原帶往往是夏牧場(chǎng)，低山、荒漠平原、河谷一般是冬牧場(chǎng)。牧民們逐水草而居，取之于自然又回饋?zhàn)匀?，是一種天然的輪牧方式，千百年來，人與自然和諧共生，已經(jīng)構(gòu)成了一個(gè)相對(duì)穩(wěn)定平衡的生態(tài)系統(tǒng)，其中的動(dòng)物、植物、微生物以及相應(yīng)的食物鏈完備而且穩(wěn)定。如果貿(mào)然簡(jiǎn)單地撤除人類活動(dòng)，生態(tài)系統(tǒng)將會(huì)發(fā)生怎樣的變化未可預(yù)料。因此，自然保護(hù)區(qū)的各項(xiàng)管理活動(dòng)，應(yīng)依據(jù)自然規(guī)律，尊重歷史沿革，通過規(guī)范和限制人類活動(dòng)的規(guī)模與范圍，實(shí)現(xiàn)自然資源的可持續(xù)利用。這是立法理應(yīng)兼顧的。

執(zhí)法尚需加強(qiáng)對(duì)各區(qū)域的特殊考慮，要因地制宜，適當(dāng)調(diào)整自然保護(hù)區(qū)的設(shè)置與規(guī)劃。2016年起在全國(guó)范圍之內(nèi)開展的環(huán)保督察，是加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)、推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的一項(xiàng)重大制度安排。近年來，通過環(huán)保督察，推動(dòng)各地解決了許多比較大的生態(tài)環(huán)境問題，取得良好的環(huán)境治理成效?！蹲匀槐Ｗo(hù)區(qū)條例》的執(zhí)法情況是環(huán)保督察的重點(diǎn)內(nèi)容。但在環(huán)保督察過程中，少數(shù)環(huán)保督察組不了解自然保護(hù)區(qū)的實(shí)際情況和傳統(tǒng)游牧文化，執(zhí)法還存在欠缺靈活性的情況。有的時(shí)候根據(jù)法律條文按圖索驥，要求整改，而對(duì)地方的現(xiàn)實(shí)情況未能因地制宜地考量。針對(duì)這一點(diǎn)，應(yīng)當(dāng)在保護(hù)區(qū)執(zhí)法中進(jìn)一步推進(jìn)行政執(zhí)法公示制度、執(zhí)法全過程記錄制度、重大執(zhí)法決定法制審核制度等制度，細(xì)化行政處罰自由裁量權(quán)，從源頭、過程、結(jié)果等關(guān)鍵環(huán)節(jié)約束和規(guī)范行政執(zhí)法行為，防止執(zhí)法的“一刀切”。需要說明的是，除了依靠嚴(yán)格執(zhí)法，也要充分發(fā)揮人民的主體性和主動(dòng)性。這也是聯(lián)合國(guó)《生物多樣性公約》所倡導(dǎo)的基本原則之一。保護(hù)區(qū)管理設(shè)計(jì)規(guī)劃必須考慮當(dāng)?shù)鼐用窨沙掷m(xù)發(fā)展的利益和權(quán)利，重視當(dāng)?shù)鼐用駥?duì)保護(hù)區(qū)有效管理的不可或缺的作用。