自然保護(hù)區(qū)管理需加強(qiáng)科學(xué)立法

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自然保護(hù)區(qū)管理需加強(qiáng)科學(xué)立法

自然保護(hù)區(qū)建設(shè)是我國生態(tài)建設(shè)的重要內(nèi)容,是保護(hù)生物多樣性的重要舉措。自1956年我國建立第一批自然保護(hù)區(qū)以來,經(jīng)過60多年的努力,自然保護(hù)區(qū)在保護(hù)生物多樣性、保存自然遺產(chǎn)、改善生態(tài)環(huán)境和維護(hù)國家生態(tài)安全方面作出了重大貢獻(xiàn)。自然保護(hù)區(qū)建設(shè)蓬勃發(fā)展的同時(shí),相關(guān)的法律制度也在不斷完善,無論是在國家立法、地方立法還是在簽署的各項(xiàng)國際條約上,都表現(xiàn)出我國對其建設(shè)的重視與推進(jìn)保護(hù)區(qū)發(fā)展的迫切希望。但是,我們在維護(hù)生態(tài)環(huán)境、保障生態(tài)安全方面形勢仍然嚴(yán)峻,自然保護(hù)區(qū)管理還存在一些突出問題需要從頂層設(shè)計(jì)、中央統(tǒng)籌的高度來應(yīng)對與化解。

法律體系尚不完整,且存在沖突,面臨諸多實(shí)施難題,需要進(jìn)一步加強(qiáng)立法的科學(xué)性。自然保護(hù)區(qū)作為環(huán)境與資源保護(hù)工作的一個(gè)重要組成部分,卻未明確規(guī)定在我國環(huán)境與資源保護(hù)的基本法——《環(huán)境保護(hù)法》中。盡管該法第29條的規(guī)定,即“國家在重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)和脆弱區(qū)等區(qū)域劃定生態(tài)保護(hù)紅線,實(shí)行嚴(yán)格保護(hù)”等內(nèi)容可以認(rèn)為是對自然保護(hù)區(qū)的保護(hù)對象的羅列,但卻并沒有明確使用“自然保護(hù)區(qū)”的字樣,對自然保護(hù)區(qū)的保護(hù)并不能直接適用,規(guī)定不夠具體。因此,對于我國現(xiàn)行的自然保護(hù)區(qū)法律體系來說,無論是法律還是行政法規(guī)或規(guī)章,實(shí)際上是缺乏基本法的依據(jù)的。1994年,我國《自然保護(hù)區(qū)條例》頒布實(shí)施,這是目前對自然保護(hù)區(qū)的專門立法中,法律效力層級最高的一個(gè)文件。但關(guān)于自然保護(hù)區(qū)中的多種具體的自然資源,又還有國家的專門立法《土地管理法》《森林法》《草原法》《水法》《礦產(chǎn)資源法》等進(jìn)行調(diào)整。這就要求對自然保護(hù)區(qū)進(jìn)行管理時(shí),既要符合《自然保護(hù)區(qū)條例》的要求,同時(shí)還需遵循其他法律的規(guī)定。同時(shí),地方立法關(guān)于環(huán)境保護(hù)也有諸多內(nèi)容,尤其是《立法法》賦予設(shè)區(qū)的市在環(huán)境保護(hù)方面的地方立法權(quán),因此在實(shí)踐中,關(guān)于同一內(nèi)容,可能有多個(gè)層級的法律法規(guī)有所體現(xiàn)。從目前來看,無論是不同層級法規(guī)、規(guī)章之間,還是同一層級法規(guī)之間,都還存在著一定的沖突現(xiàn)象,給法律實(shí)施帶來了障礙。例如,《自然保護(hù)區(qū)條例》規(guī)定,在自然保護(hù)區(qū)內(nèi)禁止進(jìn)行砍伐、放牧、狩獵、捕撈、采藥、開墾、燒荒、開礦、采石、挖沙等活動(dòng)。1997年,《新疆維吾爾自治區(qū)自然保護(hù)區(qū)管理?xiàng)l例》頒布,2018年《新疆維吾爾自治區(qū)自然保護(hù)區(qū)管理?xiàng)l例》修訂實(shí)施。國家立法與新疆維吾爾自治區(qū)立法的爭論焦點(diǎn)在于“放牧”的禁止性規(guī)定。按照國家自然保護(hù)區(qū)禁牧的規(guī)定,自然保護(hù)區(qū)內(nèi)不再允許放牧。各級自然保護(hù)區(qū)不得不重新評估如何禁止放牧。由此,因?qū)嵤┙炼l(fā)了不少民生問題,影響了自然保護(hù)區(qū)的設(shè)立和晉升工作的正常進(jìn)行。

為了取得自然保護(hù)區(qū)良好的治理成效,必須有高質(zhì)量的立法加以保障??茖W(xué)立法的基本要求就是實(shí)事求是,根據(jù)自然規(guī)律和社會(huì)發(fā)展規(guī)律進(jìn)行立法規(guī)制。為此,關(guān)于自然保護(hù)區(qū)“核心區(qū)”“一般區(qū)”的劃定標(biāo)準(zhǔn)與區(qū)域設(shè)定,如何對各類不同地域和功能的保護(hù)區(qū)進(jìn)行科學(xué)管理,應(yīng)充分發(fā)揮地方立法的因地制宜優(yōu)勢,進(jìn)行科學(xué)化精細(xì)化立法。按照嚴(yán)格保護(hù)原則,劃定保護(hù)區(qū)的地域當(dāng)然是越大越好。但是,即使是經(jīng)過長期準(zhǔn)確的監(jiān)測,我們也不可能掌握動(dòng)物全部的活動(dòng)規(guī)律。為此,各個(gè)國家公園和重要的自然保護(hù)區(qū),應(yīng)在國家法律的統(tǒng)一框架下,建立與自身實(shí)際相符合的管理辦法,才能科學(xué)高效地開展自然保護(hù)區(qū)的各項(xiàng)管理工作。

要進(jìn)一步解決“保護(hù)”與“可持續(xù)利用”的價(jià)值平衡問題。聯(lián)合國《生物多樣性公約》是國際上生態(tài)保護(hù)最重要的公約之一,也是我國設(shè)立自然保護(hù)區(qū)的依據(jù),但是其中的保護(hù)理念在我國的法律中體現(xiàn)得不夠充分準(zhǔn)確。保護(hù)的目標(biāo)是為了可持續(xù)利用。根據(jù)《自然保護(hù)區(qū)條例》的規(guī)定,禁止進(jìn)行砍伐、放牧、狩獵、捕撈、采藥、開墾、燒荒、開礦、采石、挖沙等活動(dòng);核心區(qū)是禁止任何人為活動(dòng)的。這種保護(hù)模式實(shí)際上將保護(hù)與利用割裂開來,實(shí)踐當(dāng)中很難落實(shí)。

黨的十九大報(bào)告提出,我們要建設(shè)的現(xiàn)代化是人與自然和諧共生的現(xiàn)代化。這在一定程度上反映了我們在面對“保護(hù)”與“可持續(xù)利用”時(shí)要做到恰當(dāng)?shù)钠胶狻N覈^大多數(shù)自然保護(hù)區(qū)都是具有典型保護(hù)意義的物種及其棲息地,也往往是人與自然不斷博弈、此消彼長或者和諧相處的區(qū)域。只考慮單方面的保護(hù),完全放棄合理可持續(xù)的利用,反而可能使大量具有極高保護(hù)價(jià)值的生態(tài)區(qū)域得不到有效保護(hù),造成重大生態(tài)損失。以新疆維吾爾自治區(qū)為例,各種類型的生態(tài)系統(tǒng),與放牧都有著不同程度的關(guān)聯(lián),山地森林草原帶往往是夏牧場,低山、荒漠平原、河谷一般是冬牧場。牧民們逐水草而居,取之于自然又回饋?zhàn)匀?,是一種天然的輪牧方式,千百年來,人與自然和諧共生,已經(jīng)構(gòu)成了一個(gè)相對穩(wěn)定平衡的生態(tài)系統(tǒng),其中的動(dòng)物、植物、微生物以及相應(yīng)的食物鏈完備而且穩(wěn)定。如果貿(mào)然簡單地撤除人類活動(dòng),生態(tài)系統(tǒng)將會(huì)發(fā)生怎樣的變化未可預(yù)料。因此,自然保護(hù)區(qū)的各項(xiàng)管理活動(dòng),應(yīng)依據(jù)自然規(guī)律,尊重歷史沿革,通過規(guī)范和限制人類活動(dòng)的規(guī)模與范圍,實(shí)現(xiàn)自然資源的可持續(xù)利用。這是立法理應(yīng)兼顧的。

執(zhí)法尚需加強(qiáng)對各區(qū)域的特殊考慮,要因地制宜,適當(dāng)調(diào)整自然保護(hù)區(qū)的設(shè)置與規(guī)劃。2016年起在全國范圍之內(nèi)開展的環(huán)保督察,是加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)、推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的一項(xiàng)重大制度安排。近年來,通過環(huán)保督察,推動(dòng)各地解決了許多比較大的生態(tài)環(huán)境問題,取得良好的環(huán)境治理成效?!蹲匀槐Wo(hù)區(qū)條例》的執(zhí)法情況是環(huán)保督察的重點(diǎn)內(nèi)容。但在環(huán)保督察過程中,少數(shù)環(huán)保督察組不了解自然保護(hù)區(qū)的實(shí)際情況和傳統(tǒng)游牧文化,執(zhí)法還存在欠缺靈活性的情況。有的時(shí)候根據(jù)法律條文按圖索驥,要求整改,而對地方的現(xiàn)實(shí)情況未能因地制宜地考量。針對這一點(diǎn),應(yīng)當(dāng)在保護(hù)區(qū)執(zhí)法中進(jìn)一步推進(jìn)行政執(zhí)法公示制度、執(zhí)法全過程記錄制度、重大執(zhí)法決定法制審核制度等制度,細(xì)化行政處罰自由裁量權(quán),從源頭、過程、結(jié)果等關(guān)鍵環(huán)節(jié)約束和規(guī)范行政執(zhí)法行為,防止執(zhí)法的“一刀切”。需要說明的是,除了依靠嚴(yán)格執(zhí)法,也要充分發(fā)揮人民的主體性和主動(dòng)性。這也是聯(lián)合國《生物多樣性公約》所倡導(dǎo)的基本原則之一。保護(hù)區(qū)管理設(shè)計(jì)規(guī)劃必須考慮當(dāng)?shù)鼐用窨沙掷m(xù)發(fā)展的利益和權(quán)利,重視當(dāng)?shù)鼐用駥ΡWo(hù)區(qū)有效管理的不可或缺的作用。

責(zé)任編輯:董潔校對:張弛最后修改:
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