三、激活“沉睡”的制度

全方位優(yōu)化制度的執(zhí)行流程讓制度真正活起來是指制度真正履行自身的功能，執(zhí)行制度嚴(yán)格按規(guī)定程序，無論什么人在制度面前必須平等，嚴(yán)格執(zhí)行制度，維護(hù)制度。怎樣讓制度活起來，怎樣才富有生命力？

第一，讓人民參與制度制定。十八屆四中全會(huì)決定指出：“人民是依法治國的主體和力量源泉，人民代表大會(huì)制度是保證人民當(dāng)家作主的根本政治制度。必須堅(jiān)持法治建設(shè)為了人民、依靠人民、造福人民、保護(hù)人民，以保障人民根本權(quán)益為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，保證人民依法享有廣泛的權(quán)利和自由、承擔(dān)應(yīng)盡的義務(wù)，維護(hù)社會(huì)公平正義，促進(jìn)共同富裕。”［3］這段論述突出強(qiáng)調(diào)了人民在治理現(xiàn)代化語境中的主體地位。

制度在形成過程中，如果沒有人民的參與，只是少數(shù)人制定制度，無論制定制度的人多么高尚，能力多么強(qiáng)，都不可避免會(huì)出現(xiàn)局限性。一是利益的局限性；二是知識(shí)能力的局限性；三是信息的局限性。只有讓人民參與進(jìn)來，才能最大限度地避免上述局限性。

第二，讓制度活起來。制度的執(zhí)行是制度活起來的根本，沒有執(zhí)行的制度就是死制度。制度的效用取決于制度的執(zhí)行，制度的價(jià)值在于貫徹。制度活不起來的很多問題，就是在執(zhí)行中存在的：一是沒有細(xì)化管理和流程管理，從而導(dǎo)致責(zé)任不清、制度失效。我們的制度是有，但是，一旦執(zhí)行起來，上下游分工不明確，責(zé)任難以分清楚，追究起來就會(huì)把責(zé)任推給客觀環(huán)境，制度起不到激勵(lì)先進(jìn)和鞭策落后等現(xiàn)象司空見慣，進(jìn)而使制度失效。二是為了小團(tuán)伙利益而敷衍制度。把個(gè)人利益放在大局利益之上，上有政策，下有對(duì)策，導(dǎo)致制度執(zhí)行不力。三是以領(lǐng)導(dǎo)的意圖和偏好代替制度。制度是有，開會(huì)都會(huì)講一定要按制度辦事，一到具體執(zhí)行時(shí)，一些領(lǐng)導(dǎo)就會(huì)將制度拋至腦后，以自己的認(rèn)識(shí)而不以制度為準(zhǔn)繩去做裁決。于是人們就把領(lǐng)導(dǎo)的喜好作為自己行動(dòng)的準(zhǔn)則，不管領(lǐng)導(dǎo)正確與否，也不管是否符合制度，為了生存就趨炎附勢(shì)，換一任領(lǐng)導(dǎo)就換一套思路，下屬就要跟著領(lǐng)導(dǎo)的思路變，什么制度和制度執(zhí)行就流于虛置。四是人情觀大于制度的嚴(yán)肅性，處理事情以關(guān)系為導(dǎo)向而不是以成就為導(dǎo)向。

第三，優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)。組織結(jié)構(gòu)對(duì)制度的執(zhí)行產(chǎn)生重大影響。執(zhí)行不是一句空洞的口號(hào)，是要有一套組織系統(tǒng)作為保證的。建立一個(gè)結(jié)構(gòu)合理的組織是執(zhí)行的重要環(huán)節(jié)。組織是一個(gè)系統(tǒng)，是一個(gè)具有內(nèi)在聯(lián)系的系統(tǒng)。一個(gè)組織，其高層、中層、基層管理者組成一個(gè)金字塔狀的結(jié)構(gòu)。高層管理者位于金字塔頂，他們的指令通過一級(jí)一級(jí)的管理層，最終傳達(dá)到執(zhí)行層；基層的信息通過一層一層的篩選，最后到達(dá)高層管理者。從組織的縱向結(jié)構(gòu)上說，組織上對(duì)下體現(xiàn)為指揮鏈，下對(duì)上體現(xiàn)為報(bào)告鏈。這個(gè)鏈條不能斷裂，必須保持暢通，否則就會(huì)產(chǎn)生結(jié)構(gòu)性障礙，內(nèi)耗并消解執(zhí)行能量，從而使執(zhí)行力受阻。從橫向結(jié)構(gòu)來說，組織內(nèi)部的橫向管理跨度不能太窄，也不能為了追求扁平化而過寬，應(yīng)該根據(jù)組織內(nèi)部的具體情況，如人員素質(zhì)、組織制度的健全程度，組織文化等因素適當(dāng)設(shè)置管理跨度，否則由于管理跨度不合適而造成執(zhí)行內(nèi)耗。

傳統(tǒng)層級(jí)結(jié)構(gòu)的組織形式，源于經(jīng)典管理理論中的管理幅度理論。管理幅度理論認(rèn)為，一個(gè)管理者由于精力、知識(shí)、能力、經(jīng)驗(yàn)的限制，所能管理的下屬組織機(jī)構(gòu)和人數(shù)是有限的。由于有效管理幅度的限制，必須增加管理層次，管理層次與管理幅度呈反比。在傳統(tǒng)管理模式之下，當(dāng)組織規(guī)模擴(kuò)大時(shí)，因管理幅度有限，管理層次就會(huì)逐步增加。知識(shí)經(jīng)濟(jì)時(shí)代已經(jīng)對(duì)傳統(tǒng)組織的價(jià)值觀念、管理體制、營銷方式等提出全面挑戰(zhàn)，組織架構(gòu)也將面臨新的挑戰(zhàn)。一是組織規(guī)模越來越龐大，組織管理層次已經(jīng)多得難以有效運(yùn)作。二是外部環(huán)境的快速變化要求組織快速應(yīng)變，具備極強(qiáng)的適應(yīng)性。而管理層次眾多的層級(jí)結(jié)構(gòu)所缺少的恰恰是一種對(duì)變化的快速感應(yīng)能力和適應(yīng)性。解決層級(jí)結(jié)構(gòu)的組織形式在現(xiàn)代環(huán)境下面臨的難題，最有效的辦法就是扁平化。當(dāng)組織規(guī)模擴(kuò)大時(shí)，原來的有效辦法是增加管理層次，而現(xiàn)在的有效辦法是增加管理幅度。但是管理幅度或跨度的增加又可能引起新的問題，即由于人員素質(zhì)造成的扯皮，所以要找到合理的管理跨度。［4］