三、誰是集體所有的主人

物權(quán)法是規(guī)范財產(chǎn)關(guān)系的民事基本法律。物權(quán)是一種財產(chǎn)權(quán)，《物權(quán)法》規(guī)定，“農(nóng)民集體所有的不動產(chǎn)和動產(chǎn)，屬于本集體成員集體所有”。法律規(guī)定很清楚，集體所有不是集體經(jīng)濟組織所有，而是本集體成員集體所有，集體經(jīng)濟組織只是代表成員管理運營集體資產(chǎn)。這就給我們提出了一個現(xiàn)實緊迫的任務(wù)：界定集體經(jīng)濟組織成員身份，厘清集體經(jīng)濟組織成員邊界。

傳統(tǒng)的社區(qū)型集體經(jīng)濟組織，生產(chǎn)資料由成員集體所有，經(jīng)營收益由成員共同分享，但集體經(jīng)濟組織的成員是沒有邊界的。一個人是集體經(jīng)濟組織的成員，其家庭新出生人口無需支付任何成本就可以成為集體的成員。在這種情況下，集體經(jīng)濟組織成員數(shù)量的增加，實質(zhì)是對原來老成員占有集體資產(chǎn)數(shù)量的稀釋；一個家庭人口數(shù)量的增加，實質(zhì)是對其他家庭所占有集體財產(chǎn)數(shù)量的稀釋；由于在集體所有制下，成員個人不能處置集體所有的生產(chǎn)資料，成員對生產(chǎn)資料的所有權(quán)，就演變?yōu)閷矂趧映晒姆峙錂?quán)，一個家庭人口數(shù)量的增加，也就導(dǎo)致了其收益分配占比的增加。于是，在集體內(nèi)部就因成員身份不固定而出現(xiàn)了“搭便車”的現(xiàn)象，家庭人口多的戶，比人口少的戶可以從集體多分到產(chǎn)品，產(chǎn)生了分配不公，挫傷了成員的積極性，同時導(dǎo)致不同農(nóng)戶為了在產(chǎn)品分配方面不因人口比其他家庭少而吃虧，增加了多生育人口的動機，這是上世紀(jì)六七十年代我國農(nóng)村人口高生育的制度根源；農(nóng)村土地實行家庭承包后，人口變化就要求調(diào)整承包土地，弱化了承包經(jīng)營制度的穩(wěn)定性，這仍然是由于集體經(jīng)濟組織成員身份不固定引起的。因此，發(fā)展壯大集體經(jīng)濟必須明確集體成員身份，確定改革時點，明確成員身份，厘清集體成員邊界。

從實踐看，隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，城鄉(xiāng)分割的社會管理體制已經(jīng)被沖破，在城市郊區(qū)和東部發(fā)達地區(qū)，原來封閉型經(jīng)濟已經(jīng)發(fā)展為開放型經(jīng)濟，社區(qū)人口構(gòu)成發(fā)生了顯著變化，有的地方出現(xiàn)了外來人口超過本地人口的倒掛現(xiàn)象，現(xiàn)在的社區(qū)人口與原集體經(jīng)濟組織人口極度不一致，按照村民委員會組織法的規(guī)定，外來人口在本地居住一年以上具有選舉權(quán)。如不清晰界定成員邊界，在涉及經(jīng)濟利益的決策時，外來人口會基于自身利益作出選擇，從而侵害原集體經(jīng)濟組織成員的利益。

深刻學(xué)習(xí)和貫徹落實這一法律規(guī)定，對指導(dǎo)即將開展的農(nóng)村不動產(chǎn)登記、保障農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)利至關(guān)重要。農(nóng)村集體所有土地確權(quán)辦證，應(yīng)該確權(quán)給誰？一般說法是確權(quán)給集體經(jīng)濟組織。實際上，按照《物權(quán)法》的規(guī)定，不應(yīng)確權(quán)給集體經(jīng)濟組織，而應(yīng)確權(quán)給集體經(jīng)濟組織的成員；即使確權(quán)給集體經(jīng)濟組織，也應(yīng)注明組成集體的有資格的成員名單。這里基本的邏輯秩序是先定確員（確認(rèn)集體經(jīng)濟組織成員），再確權(quán)（再對集體所有的各種資產(chǎn)確權(quán)）。如果不確員就確權(quán)，把法律規(guī)定屬于成員集體所有的土地等資產(chǎn)確權(quán)給并不是所有者、成員邊界不清的社區(qū)型集體經(jīng)濟組織，不僅違反《物權(quán)法》關(guān)于集體所有主體的規(guī)定，還會加劇農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)不清的混亂狀況。對此，我們應(yīng)有清醒地認(rèn)識，寧可不確員就不確權(quán)，也不要不確員就確權(quán)，一定要按照法律規(guī)定扎實穩(wěn)妥開展不動產(chǎn)登記工作，使之經(jīng)得起實踐和歷史的檢驗。

這里還涉及相關(guān)法律的修改問題，如集體經(jīng)濟組織與村民自治組織是兩類不同性質(zhì)的組織，人員構(gòu)成不同，組織的任務(wù)、決策運行機制不同，讓村民自治組織代行集體經(jīng)濟組織的職能，既與《物權(quán)法》對財產(chǎn)所有人主體的規(guī)定不符，也不適應(yīng)市場經(jīng)濟體制下發(fā)展集體經(jīng)濟的需要，應(yīng)盡快啟動修法程序加以修改完善。