莫紀(jì)宏 中國社會科學(xué)院法學(xué)研究所副所長

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2014年10月，中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會第四次全體會議審議通過了《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）。我覺得這個《決定》確實適逢其時，那么這個《決定》怎么去解讀？我個人覺得只要抓住黨的領(lǐng)導(dǎo)與依法執(zhí)政這個核心環(huán)節(jié)，就能夠有一個基本的立場和基本的方法，把其中的核心內(nèi)容給串起來。這個《決定》是執(zhí)政黨頭一次以黨的文件的形式，就依法治國這個主題做出的一個《決定》，所以這個《決定》本身的性質(zhì)就是執(zhí)政黨依法執(zhí)政的一個綱領(lǐng)，也就是說共產(chǎn)黨怎么來依法執(zhí)政，所有的內(nèi)容都在里面了，這就是黨的關(guān)于執(zhí)政的宣言，黨要依法執(zhí)政。所以我覺得如果從這個角度去理解，我們對這個《決定》的認(rèn)識就能入木三分。

一、《決定》的誕生過程

應(yīng)該說這次四中全會是在我們黨的歷史上專門研究法治建設(shè)的中央全會，另外，《決定》本身又是黨的歷史上第一個以依法治國為主題的專門的《決定》，這個是前所未有的，對我們搞法律的人來說是一個大喜事，空前的盛世。這樣一個《決定》，在今天這個特定的時代，在2014年10月23號下午通過，有它的歷史的必然性，它是新中國成立65年來法治建設(shè)，特別是改革開放三十幾年來法治建設(shè)的成功經(jīng)驗的一個總結(jié)，既有理論上的總結(jié)的必要，又有實踐中進(jìn)行總體工作部署的要求。

從1994年開始，中央政治局就開始開設(shè)這個法制講座。第一講是現(xiàn)任的最高人民檢察院檢察長曹建明同志，他當(dāng)時是華東政法學(xué)院的院長，他講的是怎么樣來堅持國際法的基本原則，加強(qiáng)國際法治建設(shè)。第二講是我們法學(xué)所的前所長王家福先生，他講的是市場經(jīng)濟(jì)就是法治經(jīng)濟(jì)，講市場經(jīng)濟(jì)和法治經(jīng)濟(jì)的關(guān)系。第三講是當(dāng)時司法部定的題目，把依法治國明確提出來了，本來這個講座是安排的我們所里李步云教授去講的，后來因為李步云教授有一些重要的材料要準(zhǔn)備，最后司法部決定還由王家福老師來講，1996年2月8號這一天，王家福老師在中央政治局法治講座上就以《關(guān)于依法治國，建設(shè)社會主義法治國家的理論和實踐問題》為題做了一個講座，明確提出依法治國，建設(shè)社會主義法治國家這個治國方略。

我們過去有很多方略。文革的時候，我們是以階級斗爭為綱，一些工作重心都放在階級斗爭方面，而在建國初期，我們有過渡時期，就是總綱領(lǐng)。后來到了黨的八大的時候我們有一個基本的定位，提出黨和人民的主要任務(wù)是集中力量發(fā)展社會生產(chǎn)力，實現(xiàn)國家工業(yè)化。再一個就是我們治國的一個出發(fā)點，到了文革的時候，那這個出發(fā)點就改了，改成以階級斗爭為綱。千萬不要忘記階級斗爭，1975年《憲法》的時候就寫到這個《憲法》里，基本的理論根據(jù)是無產(chǎn)階級專政下繼續(xù)革命的這個理論，即便是1976年粉碎“四人幫”之后，1978年通過的《憲法》還是兩個“凡是”的這樣一種指導(dǎo)思想，還是堅持無產(chǎn)階級專政繼續(xù)革命的理論。

小平同志出來之后，在78年召開的黨的十一屆三中全會上面就開始撥亂反正，十一屆三中全會最大的貢獻(xiàn)有兩個方面：一個就是把以階級斗爭為綱這樣一種主題，轉(zhuǎn)化成以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心這樣一個時代主題上來，就是治國方略大轉(zhuǎn)移了；第二個，要搞經(jīng)濟(jì)建設(shè)，就不能再跟過去那樣搞階級斗爭，必須要重視法治。所以就提出來社會主義法制十六字方針“有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究”。

所以我們可以看到，在過去的65年中，在改革開放的三十幾年中，執(zhí)政黨的工作重心總是在不斷轉(zhuǎn)移，在96年的時候能夠提出“依法治國，建設(shè)社會主義法治國家”作為治國方略，這是很不容易的。相對過去黨的八大提出來的要把工作重心放到解決人民群眾不斷增長的對物質(zhì)和文化生活這種需求的矛盾，到文革的“階級斗爭為綱”，到黨的十一屆三中全會講的“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”，再到96年中央政治局法治講座上提出來“依法治國是治國方略”，后來到97年，的十五大報告就把它寫進(jìn)去了，整個過程應(yīng)該來說是一個不斷摸索、不斷探索的過程。

從97年到現(xiàn)在，又17年過去了，我們可以看到，十八屆四中全會以習(xí)近平為總書記的黨中央審時度勢，根據(jù)社會主義現(xiàn)代化建設(shè)和社會主義法治建設(shè)發(fā)展的需要，在認(rèn)真調(diào)查中國法治建設(shè)實際情況的基礎(chǔ)之上搞出了這樣一個《決定》，那么這個《決定》主題是“全面推進(jìn)依法治國”，我覺得這也是反映了我們黨的執(zhí)政能力的提高。

所以，這個《決定》出來是非常重要的，是一個歷史的必然。當(dāng)然，我們從98年開始，就開始配合“依法治國，建設(shè)社會主義法治國家”這樣一個主題開展工作，我們很多老同志前幾年都在提，怎么樣讓“依法治國，建設(shè)社會主義法治國家”這樣一個治國方略從天上落到地上，那就必須要做三件事，一個是中央要開一次全會，要把“依法治國”作為主題開全會，表明中央重視。第二個，全會要通過一個關(guān)于依法治國的專門《決定》，那么就來表明我們對依法治國的總體態(tài)度。第三個要成立一個專門的關(guān)于依法治國的領(lǐng)導(dǎo)小組。那么我想這三個建議我們提了很多年，這次這個《決定》出來以后，基本上實現(xiàn)了，但還有一個可能現(xiàn)在還需要探討，因為我們最后一條建議就是要在各個城市設(shè)立依法治國的領(lǐng)導(dǎo)小組，為什么呢？因為咱們可以看到，在黨政合一的體制下，堅持黨對社會生活的政治領(lǐng)導(dǎo)，黨來領(lǐng)導(dǎo)各項工作的話，當(dāng)然包括法治工作，那么黨在領(lǐng)導(dǎo)法治工作的時候，如果也是多頭領(lǐng)導(dǎo)的話，那么顯然就不能夠使依法治國建立在一個統(tǒng)一法治原則前提下。事實上也是這樣，我們可以看到這些年，我們法治工作在黨委常委是三個人管，一個就是人大工作，人大立法?。蝗缓笳姆ㄖ喂ぷ?，執(zhí)法等等，它是由政府行政首長管，省長、市長、鎮(zhèn)長、鄉(xiāng)長、縣長管；然后政法工作由政法委書記管。所以在常委里面，法治工作就不是很統(tǒng)一，所以我們就建議，常委那邊一個人管就行了，在具體的路線執(zhí)行方面，在組織路線方面可以保證統(tǒng)一性。

當(dāng)然這個想法在《決定》中是有體現(xiàn)的，《決定》這次也強(qiáng)調(diào)了，把黨的領(lǐng)導(dǎo)全面貫徹落實到依法治國的各個領(lǐng)域，全過程，各方面，并且要建立黨對法治工作統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的機(jī)制。這個《決定》出來之后，今后法治工作就整體一體化了，就不會出現(xiàn)過去黨對法律工作領(lǐng)導(dǎo)，就是政法委，好像政法委管的那一攤就是法律工作，這是不對的，人大那一攤立法，黨也不能忽視啊，再一個政府那一塊依法行政，法治政府建設(shè)，黨也不能忽視，兩個大頭。所以我們可以看到實際上是三個大的塊，要把它們合在一起，變成法治工作的整體格局，黨的領(lǐng)導(dǎo)要體現(xiàn)在這三個方面，不能哪個輕哪個重，不是這樣的，它們是相互聯(lián)系的三個環(huán)節(jié)。

所以我們可以看到整個《決定》的歷史必然性，如果要建設(shè)依法執(zhí)政，那么你本身要有統(tǒng)一的執(zhí)政綱領(lǐng)，怎么來依法，你要有一個理論，依法執(zhí)政這個問題在黨的十二大報告中，江澤民同志就首先提出來了，經(jīng)過這么多年，我們終于在這個《決定》中間，對依法執(zhí)政的基本內(nèi)涵和主要實現(xiàn)方式有了一個清醒的認(rèn)識，這個一會還會講。

我們看這個《決定》何時著手的？應(yīng)該來說十八屆三中全會召開之后僅兩個月，全面深化改革的任務(wù)就開始陸續(xù)展開，中央政治局就決定，四中全會要搞這個《決定》，并且決定要成立文件起草小組，這個小組由習(xí)近平總書記為組長，張德江委員長、王岐山書記擔(dān)任副組長。這個《決定》什么時候開始啟動的？就是1月27號，黨中央向下面發(fā)了《關(guān)于十八屆四中全會要研究依法治國問題征求意見通知》，2月12號，習(xí)近平總書記舉行了起草小組第一次全體會議，在這個過程中間，我們可以發(fā)現(xiàn)，以習(xí)近平為總書記的黨中央，他們非常重視這次這個全面推進(jìn)依法治國決定的起草工作。前后政治局常委會會議，他們七個人開這個會，就開了4次，現(xiàn)在報紙上登的是3次，這個不對，因為在10月20號到23號，中央全會在開的過程中間，有些重大問題還需要進(jìn)行拍板，所以政治局常委會又開了一次，所以是4次，政治局會議是2次，總共在政治局這個層面開了6次會。