莫紀(jì)宏 中國(guó)社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所副所長(zhǎng)

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2014年10月，中國(guó)共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會(huì)第四次全體會(huì)議審議通過(guò)了《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》）。我覺(jué)得這個(gè)《決定》確實(shí)適逢其時(shí)，那么這個(gè)《決定》怎么去解讀？我個(gè)人覺(jué)得只要抓住黨的領(lǐng)導(dǎo)與依法執(zhí)政這個(gè)核心環(huán)節(jié)，就能夠有一個(gè)基本的立場(chǎng)和基本的方法，把其中的核心內(nèi)容給串起來(lái)。這個(gè)《決定》是執(zhí)政黨頭一次以黨的文件的形式，就依法治國(guó)這個(gè)主題做出的一個(gè)《決定》，所以這個(gè)《決定》本身的性質(zhì)就是執(zhí)政黨依法執(zhí)政的一個(gè)綱領(lǐng)，也就是說(shuō)共產(chǎn)黨怎么來(lái)依法執(zhí)政，所有的內(nèi)容都在里面了，這就是黨的關(guān)于執(zhí)政的宣言，黨要依法執(zhí)政。所以我覺(jué)得如果從這個(gè)角度去理解，我們對(duì)這個(gè)《決定》的認(rèn)識(shí)就能入木三分。

一、《決定》的誕生過(guò)程

應(yīng)該說(shuō)這次四中全會(huì)是在我們黨的歷史上專門研究法治建設(shè)的中央全會(huì)，另外，《決定》本身又是黨的歷史上第一個(gè)以依法治國(guó)為主題的專門的《決定》，這個(gè)是前所未有的，對(duì)我們搞法律的人來(lái)說(shuō)是一個(gè)大喜事，空前的盛世。這樣一個(gè)《決定》，在今天這個(gè)特定的時(shí)代，在2014年10月23號(hào)下午通過(guò)，有它的歷史的必然性，它是新中國(guó)成立65年來(lái)法治建設(shè)，特別是改革開(kāi)放三十幾年來(lái)法治建設(shè)的成功經(jīng)驗(yàn)的一個(gè)總結(jié)，既有理論上的總結(jié)的必要，又有實(shí)踐中進(jìn)行總體工作部署的要求。

從1994年開(kāi)始，中央政治局就開(kāi)始開(kāi)設(shè)這個(gè)法制講座。第一講是現(xiàn)任的最高人民檢察院檢察長(zhǎng)曹建明同志，他當(dāng)時(shí)是華東政法學(xué)院的院長(zhǎng)，他講的是怎么樣來(lái)堅(jiān)持國(guó)際法的基本原則，加強(qiáng)國(guó)際法治建設(shè)。第二講是我們法學(xué)所的前所長(zhǎng)王家福先生，他講的是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)就是法治經(jīng)濟(jì)，講市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和法治經(jīng)濟(jì)的關(guān)系。第三講是當(dāng)時(shí)司法部定的題目，把依法治國(guó)明確提出來(lái)了，本來(lái)這個(gè)講座是安排的我們所里李步云教授去講的，后來(lái)因?yàn)槔畈皆平淌谟幸恍┲匾牟牧弦獪?zhǔn)備，最后司法部決定還由王家福老師來(lái)講，1996年2月8號(hào)這一天，王家福老師在中央政治局法治講座上就以《關(guān)于依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的理論和實(shí)踐問(wèn)題》為題做了一個(gè)講座，明確提出依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家這個(gè)治國(guó)方略。

我們過(guò)去有很多方略。文革的時(shí)候，我們是以階級(jí)斗爭(zhēng)為綱，一些工作重心都放在階級(jí)斗爭(zhēng)方面，而在建國(guó)初期，我們有過(guò)渡時(shí)期，就是總綱領(lǐng)。后來(lái)到了黨的八大的時(shí)候我們有一個(gè)基本的定位，提出黨和人民的主要任務(wù)是集中力量發(fā)展社會(huì)生產(chǎn)力，實(shí)現(xiàn)國(guó)家工業(yè)化。再一個(gè)就是我們治國(guó)的一個(gè)出發(fā)點(diǎn)，到了文革的時(shí)候，那這個(gè)出發(fā)點(diǎn)就改了，改成以階級(jí)斗爭(zhēng)為綱。千萬(wàn)不要忘記階級(jí)斗爭(zhēng)，1975年《憲法》的時(shí)候就寫(xiě)到這個(gè)《憲法》里，基本的理論根據(jù)是無(wú)產(chǎn)階級(jí)專政下繼續(xù)革命的這個(gè)理論，即便是1976年粉碎“四人幫”之后，1978年通過(guò)的《憲法》還是兩個(gè)“凡是”的這樣一種指導(dǎo)思想，還是堅(jiān)持無(wú)產(chǎn)階級(jí)專政繼續(xù)革命的理論。

小平同志出來(lái)之后，在78年召開(kāi)的黨的十一屆三中全會(huì)上面就開(kāi)始撥亂反正，十一屆三中全會(huì)最大的貢獻(xiàn)有兩個(gè)方面：一個(gè)就是把以階級(jí)斗爭(zhēng)為綱這樣一種主題，轉(zhuǎn)化成以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心這樣一個(gè)時(shí)代主題上來(lái)，就是治國(guó)方略大轉(zhuǎn)移了；第二個(gè)，要搞經(jīng)濟(jì)建設(shè)，就不能再跟過(guò)去那樣搞階級(jí)斗爭(zhēng)，必須要重視法治。所以就提出來(lái)社會(huì)主義法制十六字方針“有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究”。

所以我們可以看到，在過(guò)去的65年中，在改革開(kāi)放的三十幾年中，執(zhí)政黨的工作重心總是在不斷轉(zhuǎn)移，在96年的時(shí)候能夠提出“依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”作為治國(guó)方略，這是很不容易的。相對(duì)過(guò)去黨的八大提出來(lái)的要把工作重心放到解決人民群眾不斷增長(zhǎng)的對(duì)物質(zhì)和文化生活這種需求的矛盾，到文革的“階級(jí)斗爭(zhēng)為綱”，到黨的十一屆三中全會(huì)講的“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”，再到96年中央政治局法治講座上提出來(lái)“依法治國(guó)是治國(guó)方略”，后來(lái)到97年，的十五大報(bào)告就把它寫(xiě)進(jìn)去了，整個(gè)過(guò)程應(yīng)該來(lái)說(shuō)是一個(gè)不斷摸索、不斷探索的過(guò)程。

從97年到現(xiàn)在，又17年過(guò)去了，我們可以看到，十八屆四中全會(huì)以習(xí)近平為總書(shū)記的黨中央審時(shí)度勢(shì)，根據(jù)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)和社會(huì)主義法治建設(shè)發(fā)展的需要，在認(rèn)真調(diào)查中國(guó)法治建設(shè)實(shí)際情況的基礎(chǔ)之上搞出了這樣一個(gè)《決定》，那么這個(gè)《決定》主題是“全面推進(jìn)依法治國(guó)”，我覺(jué)得這也是反映了我們黨的執(zhí)政能力的提高。

所以，這個(gè)《決定》出來(lái)是非常重要的，是一個(gè)歷史的必然。當(dāng)然，我們從98年開(kāi)始，就開(kāi)始配合“依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”這樣一個(gè)主題開(kāi)展工作，我們很多老同志前幾年都在提，怎么樣讓“依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”這樣一個(gè)治國(guó)方略從天上落到地上，那就必須要做三件事，一個(gè)是中央要開(kāi)一次全會(huì)，要把“依法治國(guó)”作為主題開(kāi)全會(huì)，表明中央重視。第二個(gè)，全會(huì)要通過(guò)一個(gè)關(guān)于依法治國(guó)的專門《決定》，那么就來(lái)表明我們對(duì)依法治國(guó)的總體態(tài)度。第三個(gè)要成立一個(gè)專門的關(guān)于依法治國(guó)的領(lǐng)導(dǎo)小組。那么我想這三個(gè)建議我們提了很多年，這次這個(gè)《決定》出來(lái)以后，基本上實(shí)現(xiàn)了，但還有一個(gè)可能現(xiàn)在還需要探討，因?yàn)槲覀冏詈笠粭l建議就是要在各個(gè)城市設(shè)立依法治國(guó)的領(lǐng)導(dǎo)小組，為什么呢？因?yàn)樵蹅兛梢钥吹剑邳h政合一的體制下，堅(jiān)持黨對(duì)社會(huì)生活的政治領(lǐng)導(dǎo)，黨來(lái)領(lǐng)導(dǎo)各項(xiàng)工作的話，當(dāng)然包括法治工作，那么黨在領(lǐng)導(dǎo)法治工作的時(shí)候，如果也是多頭領(lǐng)導(dǎo)的話，那么顯然就不能夠使依法治國(guó)建立在一個(gè)統(tǒng)一法治原則前提下。事實(shí)上也是這樣，我們可以看到這些年，我們法治工作在黨委常委是三個(gè)人管，一個(gè)就是人大工作，人大立法??；然后政府的法治工作，執(zhí)法等等，它是由政府行政首長(zhǎng)管，省長(zhǎng)、市長(zhǎng)、鎮(zhèn)長(zhǎng)、鄉(xiāng)長(zhǎng)、縣長(zhǎng)管；然后政法工作由政法委書(shū)記管。所以在常委里面，法治工作就不是很統(tǒng)一，所以我們就建議，常委那邊一個(gè)人管就行了，在具體的路線執(zhí)行方面，在組織路線方面可以保證統(tǒng)一性。

當(dāng)然這個(gè)想法在《決定》中是有體現(xiàn)的，《決定》這次也強(qiáng)調(diào)了，把黨的領(lǐng)導(dǎo)全面貫徹落實(shí)到依法治國(guó)的各個(gè)領(lǐng)域，全過(guò)程，各方面，并且要建立黨對(duì)法治工作統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的機(jī)制。這個(gè)《決定》出來(lái)之后，今后法治工作就整體一體化了，就不會(huì)出現(xiàn)過(guò)去黨對(duì)法律工作領(lǐng)導(dǎo)，就是政法委，好像政法委管的那一攤就是法律工作，這是不對(duì)的，人大那一攤立法，黨也不能忽視啊，再一個(gè)政府那一塊依法行政，法治政府建設(shè)，黨也不能忽視，兩個(gè)大頭。所以我們可以看到實(shí)際上是三個(gè)大的塊，要把它們合在一起，變成法治工作的整體格局，黨的領(lǐng)導(dǎo)要體現(xiàn)在這三個(gè)方面，不能哪個(gè)輕哪個(gè)重，不是這樣的，它們是相互聯(lián)系的三個(gè)環(huán)節(jié)。

所以我們可以看到整個(gè)《決定》的歷史必然性，如果要建設(shè)依法執(zhí)政，那么你本身要有統(tǒng)一的執(zhí)政綱領(lǐng)，怎么來(lái)依法，你要有一個(gè)理論，依法執(zhí)政這個(gè)問(wèn)題在黨的十二大報(bào)告中，江澤民同志就首先提出來(lái)了，經(jīng)過(guò)這么多年，我們終于在這個(gè)《決定》中間，對(duì)依法執(zhí)政的基本內(nèi)涵和主要實(shí)現(xiàn)方式有了一個(gè)清醒的認(rèn)識(shí)，這個(gè)一會(huì)還會(huì)講。

我們看這個(gè)《決定》何時(shí)著手的？應(yīng)該來(lái)說(shuō)十八屆三中全會(huì)召開(kāi)之后僅兩個(gè)月，全面深化改革的任務(wù)就開(kāi)始陸續(xù)展開(kāi)，中央政治局就決定，四中全會(huì)要搞這個(gè)《決定》，并且決定要成立文件起草小組，這個(gè)小組由習(xí)近平總書(shū)記為組長(zhǎng)，張德江委員長(zhǎng)、王岐山書(shū)記擔(dān)任副組長(zhǎng)。這個(gè)《決定》什么時(shí)候開(kāi)始啟動(dòng)的？就是1月27號(hào)，黨中央向下面發(fā)了《關(guān)于十八屆四中全會(huì)要研究依法治國(guó)問(wèn)題征求意見(jiàn)通知》，2月12號(hào)，習(xí)近平總書(shū)記舉行了起草小組第一次全體會(huì)議，在這個(gè)過(guò)程中間，我們可以發(fā)現(xiàn)，以習(xí)近平為總書(shū)記的黨中央，他們非常重視這次這個(gè)全面推進(jìn)依法治國(guó)決定的起草工作。前后政治局常委會(huì)會(huì)議，他們七個(gè)人開(kāi)這個(gè)會(huì)，就開(kāi)了4次，現(xiàn)在報(bào)紙上登的是3次，這個(gè)不對(duì)，因?yàn)樵?0月20號(hào)到23號(hào)，中央全會(huì)在開(kāi)的過(guò)程中間，有些重大問(wèn)題還需要進(jìn)行拍板，所以政治局常委會(huì)又開(kāi)了一次，所以是4次，政治局會(huì)議是2次，總共在政治局這個(gè)層面開(kāi)了6次會(huì)。