處方行政機(jī)關(guān)須有人應(yīng)訴

民告官，有幾難，還有一“怪”，就是“告官不見(jiàn)官”，此次新修行訴法，“要求行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭，原來(lái)的問(wèn)題就解決了。當(dāng)然不是每次都出庭，萬(wàn)一出不了庭，也要指定其他人出庭。”北京大學(xué)法學(xué)院教授、北京大學(xué)憲法與行政法研究中心主任姜明安說(shuō)，這是他極為重視的一點(diǎn)。

而我省早在這方面有所作為。幾年前鄭州市政府法制辦就出臺(tái)文件，要求行政訴訟案件一把手要出庭應(yīng)訴。去年，省高院就在推行“行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴”制度。今年舉行的全省法院行政審判工作會(huì)暨推進(jìn)行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴工作現(xiàn)場(chǎng)會(huì)上透露，鄭州市的行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴率由2010年的不到20%提高到目前的74%，創(chuàng)造出了“鄭州經(jīng)驗(yàn)”。

“行政首長(zhǎng)應(yīng)訴有好處。”何海波認(rèn)為，首先利于其了解案情，其次利于首長(zhǎng)監(jiān)督行政機(jī)關(guān)各部門依法行政，再次是利于結(jié)案和判決執(zhí)行。

我省的數(shù)字也說(shuō)明了這一點(diǎn)，去年以來(lái)，全省法院共受理行政案件23002件，審結(jié)19787件，結(jié)案率86%。其中，判決行政機(jī)關(guān)敗訴的占41.27%。我省的行政機(jī)關(guān)敗訴率遠(yuǎn)高于全國(guó)平均水平。

“但也并非行政首長(zhǎng)不出庭就要給處分。”全國(guó)人大常委會(huì)法工委行政法室副主任童衛(wèi)東介紹，法律規(guī)定是一個(gè)原則性的要求，被訴行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)出庭應(yīng)訴。但是，現(xiàn)在很多案件發(fā)生在基層，如果每個(gè)案件，局長(zhǎng)、縣長(zhǎng)都出庭，也不現(xiàn)實(shí)。法律規(guī)定，不能出庭的，應(yīng)當(dāng)委托行政機(jī)關(guān)相應(yīng)的工作人員出庭。“行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人未必每個(gè)案件都要出庭，但也不能只派律師出庭。”

處方不執(zhí)行的直接罰負(fù)責(zé)人

有人說(shuō)，就算老百姓贏了，行政機(jī)關(guān)不執(zhí)行法院判決怎么辦？“原來(lái)一點(diǎn)辦法都沒(méi)有，現(xiàn)在加了三個(gè)辦法。”姜明安指出新法亮點(diǎn)：一是原來(lái)罰行政機(jī)關(guān)的，不痛不癢，現(xiàn)在改為罰負(fù)責(zé)人；二是不執(zhí)行的要予以公告，在報(bào)紙上、互聯(lián)網(wǎng)上公布不執(zhí)行的行政機(jī)關(guān)，這比罰款還厲害；三是情節(jié)惡劣的，還可拘留，“拘留一般不會(huì)實(shí)行，但一把劍懸在那里，也能起威懾作用。”

民告官勝率“逆襲”有賴制度支撐

若拋開行政訴訟原則與概念，摒棄行政法的程序和實(shí)體，換以功利主義角色來(lái)看“民告官”的話，那勝訴率從“10年前的30%下降到近年的10%”這數(shù)據(jù)可謂下出“民方完敗”的結(jié)論。而完敗并非意味著定紛止?fàn)幗Y(jié)果的出現(xiàn)，更不代表著接受了判決結(jié)果，因?yàn)榕c上訴率卻反過(guò)來(lái)高達(dá)民事和刑事的6倍和8倍，有些地方甚至出現(xiàn)件件上訴。

兩組數(shù)據(jù)之后的天淵之別，意味著之前的行政訴訟并非僅僅是“進(jìn)場(chǎng)難”的問(wèn)題，因?yàn)閯俾试谀睦?，進(jìn)場(chǎng)（降低受案門檻）越多，輸?shù)囊簿驮蕉?；也不僅僅是“主客場(chǎng)”的問(wèn)題，因?yàn)樵谝欢ㄇ闆r下，某些被告可以做到到哪兒都是主場(chǎng)；行政負(fù)責(zé)人出席應(yīng)訴在勝率頗高的情況下想必也不亞于獲獎(jiǎng)典禮。

客觀而言，勝率10年間的“腰斬”乃至斬到膝蓋，關(guān)鍵還在規(guī)則層面：其一、越來(lái)越講究規(guī)范化執(zhí)法的情境下，被告的官方都會(huì)更加注重于程序?qū)用娴牧鬓D(zhuǎn)，即便出現(xiàn)干預(yù)也更多是口頭化和暗示性，模棱兩可之間，原告方要取證或者要取得關(guān)鍵證據(jù)何其艱難？其二、在部分地方立法水平有限的情況下，抽象行政行為往往給了具體行政行為依據(jù)，在抽象行政行為不可訴的情境下要?jiǎng)僭V幾無(wú)可能。

不僅如此，在司法地方化的影響中，在人事、財(cái)政、物品都受限于地方的情況下，要法官個(gè)體或者法院領(lǐng)導(dǎo)做出違反行政干預(yù)的判決，從現(xiàn)實(shí)來(lái)說(shuō)可謂強(qiáng)人所難，在缺乏辦案獨(dú)立性、權(quán)威性以及對(duì)獨(dú)立辦案法官的職業(yè)保障的情況下，干預(yù)、招呼、命令終究是“比賽裁判”揮之不去的心理陰影和負(fù)擔(dān)。

新行政訴訟法對(duì)于“具體行政行為”修改為“行政行為”的修改，對(duì)于保障人民法院依法獨(dú)立行使審判權(quán)，對(duì)于加強(qiáng)對(duì)當(dāng)事人訴權(quán)保護(hù)，對(duì)于跨行政區(qū)域管轄都進(jìn)行修訂，都有著積極的作用。然而，真正要實(shí)現(xiàn)訴權(quán)落地，要保障獨(dú)立審判權(quán)，或者說(shuō)透要達(dá)到民告官勝率“逆襲”，最終還有賴制度支撐。而這種制度支撐無(wú)論是說(shuō)行政歸責(zé)體系的傾向性改變，還是從干預(yù)法官行政判決的終身追責(zé)或保護(hù)法官依職判決的終身保障等角度來(lái)說(shuō)，顯然還任重道遠(yuǎn)。