“官賴(lài)”反映出治理能力缺失

2013年11月，黨的十八屆三中全會(huì)明確提出國(guó)家治理能力體系和能力現(xiàn)代化的目標(biāo)，發(fā)揮中國(guó)特色社會(huì)主義的制度優(yōu)勢(shì)，核心問(wèn)題是處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系，使“市場(chǎng)”在資源配置中起決定性作用。而國(guó)家治理體系和能力現(xiàn)代化則需要政府治理能力、社會(huì)治理能力和官員個(gè)人治理能力的整體提升才能得以有效推動(dòng)。而恰恰“官賴(lài)”事件則是這三者缺失的共同體現(xiàn)。

首先是政府治理能力的缺失。進(jìn)入現(xiàn)代社會(huì)，處理好政府與市場(chǎng)的關(guān)系是政府治理能力良好的重要體現(xiàn)。政府作為公共權(quán)力的行使者、社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的管理者，最重要的職能是從宏觀(guān)上引導(dǎo)方向，對(duì)重大社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)做出戰(zhàn)略規(guī)劃與宏觀(guān)決策，從社會(huì)整體利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益來(lái)引導(dǎo)市場(chǎng)和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方向。但政府也有信息掌握和認(rèn)知能力的局限性，也會(huì)有偏頗、僵滯甚至決策失誤的毛病，以至于束縛經(jīng)濟(jì)社會(huì)的活力，不利于微觀(guān)上優(yōu)化資源配置和提高效率。“官賴(lài)”現(xiàn)象中我們發(fā)現(xiàn)，事實(shí)上形形色色的各種投資公司都屬于政府直接管理的公司，過(guò)度地直接參與了微觀(guān)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，相當(dāng)于政府既是運(yùn)動(dòng)員又是裁判員，嚴(yán)重地干擾了市場(chǎng)微觀(guān)主體的行為，擾亂了市場(chǎng)秩序。

其次是社會(huì)治理能力的缺失。治理體系與能力現(xiàn)代化中不僅包括與市場(chǎng)清晰劃分權(quán)力邊界，發(fā)揮好政府的宏觀(guān)調(diào)控與市場(chǎng)的資源配置雙重作用；更加要理清政府與社會(huì)的關(guān)系，形成與社會(huì)的協(xié)同共治。本案例中最明顯的體現(xiàn)是社會(huì)誠(chéng)信體系的缺失和無(wú)奈，而誠(chéng)信體系則是在完善社會(huì)治理體系中扮演著重要的角色。這里既包括政府誠(chéng)信的缺失，更包括司法誠(chéng)信的缺失，其結(jié)果是嚴(yán)重?fù)p害了整個(gè)社會(huì)的誠(chéng)信體系，為社會(huì)共治和構(gòu)建社會(huì)公眾與政府伙伴關(guān)系制造了嚴(yán)重的障礙。

最后是官員治理能力的缺失。如果說(shuō)政府治理能力與社會(huì)治理能力的缺失更多的體現(xiàn)為制度問(wèn)題。那么官員治理能力的缺失則涉及到官員的個(gè)人問(wèn)題。我們可以看到本案例中作為維護(hù)公共利益的官員們則實(shí)際上沒(méi)有履行他們的職責(zé)，一方面是道德問(wèn)題，一方面是能力問(wèn)題。比如，一些地方政府長(zhǎng)期拖欠債務(wù)，盡管法院已經(jīng)判決還債“官賴(lài)”們有的“新官不理舊賬”，有的玩起“躲貓貓”，把財(cái)政資金全部轉(zhuǎn)移進(jìn)專(zhuān)用賬戶(hù)，造成無(wú)錢(qián)可還假象，判決書(shū)儼然成了“法律白條”。這是典型的官員治理能力缺失的表現(xiàn)，既是為民服務(wù)意識(shí)缺失的表現(xiàn)，也是官員個(gè)人能力匱乏的表現(xiàn)。比如，公私合資是現(xiàn)代政府管理融資的一項(xiàng)基本治理方式，也是許多發(fā)達(dá)國(guó)家在提供公共服務(wù)中所采取的通行做法，有著一系列相對(duì)比較成熟的保障各方權(quán)利的做法和規(guī)定，可資借鑒。案例中卻似乎沒(méi)有見(jiàn)到借鑒這些成熟的做法來(lái)保障各方權(quán)益。

政府、社會(huì)和官員個(gè)人三方治理能力的缺失導(dǎo)致了可悲的“官賴(lài)”現(xiàn)象在各地頻繁出現(xiàn)。然而，提升政府、社會(huì)和官員個(gè)人三者的治理能力遠(yuǎn)遠(yuǎn)不是只靠績(jī)效目標(biāo)體系和整治政府舉債行為而能完全解決的。當(dāng)然，這里筆者并不否認(rèn)在技術(shù)層面上可能會(huì)起到一定的效果，但并不能從根本上起到解決問(wèn)題的作用。整治“官賴(lài)”現(xiàn)象還是要從宏觀(guān)的角度來(lái)考慮，從調(diào)整“權(quán)力結(jié)構(gòu)”的角度來(lái)進(jìn)行，不管是政府轉(zhuǎn)變職能，下放審批權(quán)，劃清市場(chǎng)和社會(huì)的邊界上，還是社會(huì)信用體系的建設(shè)上，或是對(duì)于政府官員的個(gè)人約束上都需要強(qiáng)化對(duì)于政府公權(quán)力的約束，加強(qiáng)基礎(chǔ)信息制度的建設(shè)，發(fā)揮社會(huì)公眾的監(jiān)督作用，落實(shí)《憲法》賦予的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。

正視“官賴(lài)”背后的司法孱弱

政府欠債不還當(dāng)老賴(lài)，被人們形象地稱(chēng)之為“官賴(lài)”。“官賴(lài)”首先是個(gè)公信的問(wèn)題，但政府因財(cái)力困難還不上欠款形成的“官賴(lài)”，其傷害、背后的問(wèn)題絕不限于公信力的損失。

作為一種財(cái)政現(xiàn)象，“官賴(lài)”頻現(xiàn)無(wú)疑直指預(yù)算軟約束之弊。“官賴(lài)”的問(wèn)題，涉及現(xiàn)行寬口徑的預(yù)決算機(jī)制以及財(cái)政收支的不透明，涉及地方人大對(duì)預(yù)算審核力度的不夠有效，同樣涉及如何考核和評(píng)價(jià)政府部門(mén)、主政官員的問(wèn)題。正基于此，治理“官賴(lài)”，除了要在政府公信力的構(gòu)建上加碼，還必須徹徹底底將政府錢(qián)袋子管起來(lái)，做到量入為出，遏制“新官不理舊賬”思維下的舉債沖動(dòng)。

但也得看到，這些都是從約束政府財(cái)政收支權(quán)力的角度講，而“官賴(lài)”所造成的傷害，一方面對(duì)應(yīng)著權(quán)力的失范，另一方面則對(duì)應(yīng)著政府債主們權(quán)利訴求得不到主張的事實(shí)。理論上，政府賴(lài)賬不還，對(duì)普通民眾而言是一個(gè)可以在司法范疇解決的問(wèn)題。但實(shí)際中，面對(duì)“官賴(lài)”，法律救濟(jì)要么不在他們的視野之內(nèi)，要么無(wú)法改變政府賴(lài)賬不還的事實(shí)，司法制衡力量的孱弱昭然若揭。