結構性政策優(yōu)化的關鍵是處理好政府與市場的關系——

實施結構優(yōu)化政策提高潛在增長水平

如何通過實施結構優(yōu)化政策提高潛在增長水平是當前社會關注度很高的一個問題。在我看來，結構政策優(yōu)化的關鍵是處理好政府與市場之間的關系。

結構性政策的由來

“結構性政策”一詞并非中國原創(chuàng)。早年流行的新古典主義經(jīng)濟學認為，一個具有充分彈性的價格體系能夠自發(fā)出清市場，實現(xiàn)資源配置的帕累托最優(yōu)，因此它不會有結構性問題。后來，人們發(fā)現(xiàn)市場沒有那么完美，凱恩斯主義因此誕生并流行起來。基于市場的不完美性，凱恩斯主義提出政府可以發(fā)力，產(chǎn)生了所謂的需求管理理論，這是一種總量管理。在凱恩斯主義的宏觀調(diào)控體系中，有四個目標：經(jīng)濟增長、價格穩(wěn)定、充分就業(yè)、國際收支平衡。這四個目標都不是由政府直接實現(xiàn)的，而是通過一些參數(shù)，比如貨幣和財政政策作用于市場，再由市場引導企業(yè)行為，從而實現(xiàn)政策目標。

然而，無論是新古典主義經(jīng)濟學還是凱恩斯主義，在應用到發(fā)展中國家時都遇到了問題。由于市場扭曲、市場發(fā)育不健全等原因，發(fā)展中國家的市場無法像發(fā)達國家那樣，具有自發(fā)實現(xiàn)資源最優(yōu)配置的能力。按照西方的平衡增長理論或者大推進理論，后發(fā)國家若要走出貧困的惡性循環(huán)，就必須對不同產(chǎn)業(yè)部門同時投入資本，驅(qū)動經(jīng)濟走向增長軌道，但它難以逾越資金短缺等難題。在此背景下，赫希曼在《經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略》及系列論文中提出了非平衡理論，將結構問題納入分析框架中。他認為一個后發(fā)國家的工業(yè)化進程并不是所有產(chǎn)業(yè)部門同步發(fā)展的，而是按照不同次序先后發(fā)展的，其中一個或者若干個產(chǎn)業(yè)部門起到了關鍵作用，它通過前向聯(lián)系和后向聯(lián)系帶動其他產(chǎn)業(yè)部門發(fā)展，這些前向聯(lián)系與后向聯(lián)系系數(shù)高的關鍵部門就是所謂的支柱產(chǎn)業(yè)。因此，即使后發(fā)國家資本短缺，也可以把有限的資金投入到關鍵部門，并由這些關鍵部門通過前向、后向的聯(lián)系帶動其他產(chǎn)業(yè)，以此實現(xiàn)經(jīng)濟的迅速增長。

將有限的資本投入到關鍵部門，需要政策的支持，這就逐漸演化成后來的產(chǎn)業(yè)政策。政府微觀化的金融和財政政策，或者直接動用行政手段把有限的資本引導到支柱產(chǎn)業(yè)，通過這些關鍵部門的市場傳導，帶動其他部門發(fā)展。赫希曼的理論主要以南美國家的經(jīng)驗為基礎，但該理論真正大規(guī)模地應用是在日本。當時日本的通產(chǎn)省內(nèi)的一批經(jīng)濟學家吸收非平衡增長理論制定了產(chǎn)業(yè)政策，通過對金融系統(tǒng)的控制及財政政策，迅速走出二戰(zhàn)后的經(jīng)濟蕭條，實現(xiàn)快速的經(jīng)濟增長。這些在政府部門從事政策研究的經(jīng)濟學家形成了官廳學派，其中的代表性經(jīng)濟學家筱原三代平提出了支柱產(chǎn)業(yè)選擇的三基準原則，即通過生產(chǎn)率彈性基準、收入彈性基準和出口彈性基準來判斷該產(chǎn)業(yè)是否屬于需要政府支持優(yōu)秀發(fā)展的支柱產(chǎn)業(yè)。在該理論的指導下，日本出臺了一系列產(chǎn)業(yè)政策。

產(chǎn)業(yè)政策和發(fā)達國家通行的以總需求管理的宏觀調(diào)控不同，是在后發(fā)國家中流行的一套結構性理論及政策。這套理論逐漸演化成了“產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟學”。產(chǎn)業(yè)政策后來又被大規(guī)模地應用到后發(fā)國家的宏觀政策當中，尤其是部分東亞國家和地區(qū)，如“亞洲四小龍”“亞洲四小虎”憑借有效的產(chǎn)業(yè)政策，帶動了整個產(chǎn)業(yè)部門的發(fā)展，實現(xiàn)了經(jīng)濟的快速增長。

結構性政策有可能帶來的負作用

依靠產(chǎn)業(yè)政策，一批后發(fā)國家實現(xiàn)了經(jīng)濟的快速增長，這表明結構性政策是有效的。但實踐證明，產(chǎn)業(yè)政策也存在著很多的問題。比如日本所謂的“失去的二十年”，其背后的重要原因就是政府主導的產(chǎn)業(yè)政策對經(jīng)濟的過度干預，導致金融體系的脆弱化和國民經(jīng)濟體系的脆弱性。美日發(fā)生貿(mào)易沖突后，簽署了《廣場協(xié)議》，日元大幅升值，日本的外貿(mào)嚴重下挫，由此沖擊了日本的金融體系與有關產(chǎn)業(yè)，日本經(jīng)濟體的薄弱環(huán)節(jié)由此暴露了出來，經(jīng)濟發(fā)展因而停滯。“亞洲四小龍”在上世紀末，也先后出現(xiàn)了類似的問題，最典型的事件就是亞洲金融風暴。亞洲金融風暴的主要誘因，正是政府在實施產(chǎn)業(yè)政策時對市場的過度干預導致了金融系統(tǒng)及經(jīng)濟體系的脆弱，以及人為對資源在不同產(chǎn)業(yè)部門的轉(zhuǎn)移進行干預導致資源出現(xiàn)了錯配，國際游資對亞洲國家的大肆攻擊，導致金融危機。亞洲金融風暴出現(xiàn)之后，很多國家都受到了沖擊。因此，自本世紀初以來，東亞各國都先后進行了改革，改革的核心就是重新反思東亞模式及產(chǎn)業(yè)政策，通過改革更多地發(fā)揮市場機制的作用。

產(chǎn)業(yè)政策失靈的背后，是政府對結構形成過程的過度干預，導致了結構性扭曲與資源錯配。我們從一些個案的研究中發(fā)現(xiàn)，當市場機制發(fā)生扭曲時，產(chǎn)業(yè)政策發(fā)力最重的地方，通常也是產(chǎn)業(yè)扭曲得最厲害、資源錯配得最嚴重的地方。經(jīng)濟結構的調(diào)整本質(zhì)上是利益結構的調(diào)整，利益結構的調(diào)整是需要通過市場化改革來推動的。如果不能通過改革校正市場的扭曲，利益結構就具有剛性，那么利用看得見的手來調(diào)結構，只能是按下葫蘆浮起瓢，無法真正實現(xiàn)結構優(yōu)化。對于后發(fā)國家來說，產(chǎn)業(yè)政策是有用的，但并非都是有效的，利用不恰當，產(chǎn)業(yè)政策有可能產(chǎn)生負作用。因此，結構性政策優(yōu)化的核心問題就是正確處理政府和市場之間的關系，那就是我們應該堅持十八大以來確定的基本原則，即建設高水平社會主義市場經(jīng)濟體制，讓市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用，更好地發(fā)揮政府作用。之前的說法是“使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”，二十大報告將“和”改成了逗號。我理解，這一改動非常重要，這表明在正確處理政府與市場關系時，首先要充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，然后要更好地發(fā)揮政府的作用。只有處理好政府與市場的關系，才能既充分發(fā)揮結構性政策的優(yōu)點，又能避免政府過度干預導致資源錯配。

結構性政策的有效性邊界

我國的具體國情及發(fā)展階段決定了我們不能期待通過市場解決所有問題，包括結構性問題。因為我們離高水平社會主義市場經(jīng)濟體制還有相當長一段距離，市場還不完美。我國需要把結構優(yōu)化目標納入宏觀經(jīng)濟調(diào)控目標之中，通過實施結構優(yōu)化政策實現(xiàn)經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展。然而，我們要清晰地認識到，過度使用產(chǎn)業(yè)政策，特別是利用行政化手段對經(jīng)濟結構進行調(diào)整，有可能會導致市場本身的扭曲，導致資源錯配。

市場失靈既可能是由市場本身的因素導致的，如有限理性、信息不完全、不確定性、外部性等，市場失靈也可能是由政府干預造成的，如行政性壟斷、對價格形成機制的干預、對進入與退出的干預等。我們既要相信市場不是萬能的，也要知道政府也不是萬能的。政府的失敗既可能是由于它做得太多，也可能是由于它做得太少。因此，政府對于經(jīng)濟的干預一定要有合理性邊界。對于產(chǎn)業(yè)政策來說，也需要有合理性的邊界。

產(chǎn)業(yè)政策到底有沒有用，這似乎沒有必要討論，產(chǎn)業(yè)政策對于一個后發(fā)國家肯定是有用的，我們更需要討論的問題是產(chǎn)業(yè)政策在什么條件下是有效的，即產(chǎn)業(yè)政策有效性邊界。我們不能把政府干預與宏觀管理等同起來，政府對經(jīng)濟活動的干預既有宏觀調(diào)控，也有微觀管理。結構性政策本質(zhì)上是微觀政策。政府既可以選擇微觀化的貨幣、財政政策的差別化來引導資源流向政府希望優(yōu)先發(fā)展的方向，或限制資源流向政府不希望發(fā)展的方向，也可以采用行政手段直接鼓勵或限制某些產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，以實現(xiàn)結構優(yōu)化目標。我認為結構問題本質(zhì)上是微觀問題，主要應該由市場機制來協(xié)調(diào)。在市場存在缺陷的條件下，我們需要產(chǎn)業(yè)政策發(fā)揮作用。實施產(chǎn)業(yè)政策或結構優(yōu)化政策的目的不是要替代市場，而是彌補市場，因此在實施的過程中，要更多地使用經(jīng)濟手段而非行政手段。

總體來說，由于結構性問題本質(zhì)上是微觀問題，在將其納入宏觀調(diào)控體系的過程中，不僅在實踐上考驗我們宏觀管理機構的調(diào)控水平，而且在宏觀經(jīng)濟理論體系的構建上也會面臨一系列需要解決的難題，而這恰恰給我們進行經(jīng)濟學理論創(chuàng)新提供了可能性。在研討如何通過結構性政策的選擇與實施來實現(xiàn)經(jīng)濟的高質(zhì)量發(fā)展時，我們不能照搬照抄已有的理論與經(jīng)驗，而應以中國為觀照，以時代為觀照，立足中國實際，解決中國問題，努力構建中國自主的經(jīng)濟學知識體系。

（作者為中國人民大學一級教授、經(jīng)濟研究所聯(lián)席所長）