千呼萬喚始出來。2014年7月24日《國務(wù)院關(guān)于進一步推進戶籍制度改革的意見》（以下簡稱“意見”）正式出臺，從國家層面就戶籍改革進行了全面部署。正式在全國范圍內(nèi)取消沿用了50多年之久的農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)業(yè)戶口性質(zhì)區(qū)分，著手建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度，改革力度之大、范圍之廣前所未有。雖然也有專家認(rèn)為本次戶籍改革仍不夠徹底——由于在戶口遷移方面仍然采取基于城區(qū)人口規(guī)模的差別化政策，人口在城市之間的自由遷移仍然無法實現(xiàn)。但筆者認(rèn)為，差別化戶口遷移政策是與當(dāng)前我國經(jīng)濟社會發(fā)展整體水平相適應(yīng)的最優(yōu)選擇，對于新型城鎮(zhèn)化目標(biāo)的實現(xiàn)具有重大現(xiàn)實意義。

差別化戶口遷移政策是尊重歷史、尊重現(xiàn)實的理性選擇

城鄉(xiāng)二元戶籍制度是計劃經(jīng)濟的產(chǎn)物，1958年正式確立后迅速超越了單純的人口登記功能成為計劃經(jīng)濟的基礎(chǔ)制度：既是公民享受基本公共服務(wù)的依據(jù)，也是政府公共財政資源配置的依據(jù)，對人們的經(jīng)濟生活、社會生活有著全面而深遠(yuǎn)的影響。改革開放以后隨著大量農(nóng)村人口流入城市，戶籍制度有所松動，人口異地就業(yè)與空間遷移的自由度越來越大，但與人口流動與遷移速度相比戶籍及以其為基礎(chǔ)公共福利制度往往是被動的局部調(diào)整。

近年來，各級政府在農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口享受城市基本公共服務(wù)方面出臺了不少政策、做出了大量努力，但由于公共服務(wù)資源供給不足而出現(xiàn)了空有政策而無法落實的窘境。其背后的原因是，人口流動了、轉(zhuǎn)移了，政策也出臺了（各級政府出臺了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口享受城市基本公共服務(wù)的政策），但政策背后的供應(yīng)機制沒有隨著改變（公共財政資源配置機制仍然靜態(tài)地固化在戶籍上），只有政策沒有投入，形成人口就業(yè)及居住空間與公共財政資源配置空間錯位。對于在發(fā)達(dá)地區(qū)就業(yè)的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口來說，按照傳統(tǒng)的公共財政配置體系，國家層面的財政資金投向其戶籍所在地，由其戶籍所在地向其提供公共服務(wù)（其戶籍所在地省市縣三級財政也需要投入相應(yīng)的配套資金），但是他在發(fā)達(dá)地區(qū)就業(yè)與生活（回戶籍地享受公共服務(wù)的成本很高），希望能在就業(yè)地享受公共服務(wù)，但由于財政壓力較大就業(yè)地政府又無法為其提供全面的公共服務(wù)。這樣，一方面各級政府在農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口戶籍所在地的財政投入形成了相應(yīng)的公共服務(wù)能力，但其不希望或者無法回去享受，造成資源的浪費；另一方面在其需要、希望享受公共服務(wù)的就業(yè)地，由于投入不足又無法為其提供全面的公共服務(wù)。基本公共教育就是典型的例子，最近幾年內(nèi)陸地區(qū)農(nóng)村中小學(xué)投入較大，教學(xué)條件迅速提升，但面臨學(xué)生流失的窘境；而各級城市中小學(xué)普遍面臨大班額現(xiàn)象，一“位”難求。

歷史不是一天形成的，現(xiàn)狀也難以在一夜之間改變。如長三角、珠三角一些經(jīng)濟發(fā)達(dá)的建制鎮(zhèn)常住人口達(dá)到二三十萬，而其戶籍人口只有五萬左右，常住戶口全面放開后新增常住戶口人口可能是原有戶籍人口的四五倍，公共財政壓力之大可想而知。但《意見》仍然提出全面放開建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制，既顯示了改革的決心，也充分考量了現(xiàn)實可能性：雖然與原有常住人口相比，發(fā)達(dá)地區(qū)建制鎮(zhèn)和小城市新增常住戶口人口的數(shù)量相當(dāng)大，但其絕對數(shù)較小。由于這些小城鎮(zhèn)本身財政實力較強，再加上中央財政轉(zhuǎn)移支付（通過建立與農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤的機制）的支持，有可能在較短時間內(nèi)提供相應(yīng)的公共服務(wù)能力，滿足落戶人口的需求，使政策能夠真正落實。另一方面，《意見》提出嚴(yán)格控制特大城市人口規(guī)模，以上因素也是重要原因：如深圳戶籍人口310萬，常住人口1063萬人，非戶籍人口數(shù)量如此之大，無論投入多少資金也難以在較短時期內(nèi)形成能夠滿足750多萬人口需求的公共服務(wù)能力。綜上，雖有一定的過渡性，但差別化落戶政策是基于歷史與現(xiàn)實的理性選擇。