新型城鎮(zhèn)化是助力我國經(jīng)濟(jì)增長的重要引擎，城中村集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革作為其中一項(xiàng)重要內(nèi)容，是當(dāng)前經(jīng)濟(jì)形勢下催生新興產(chǎn)業(yè)、釋放內(nèi)需潛力、加速推進(jìn)城市化進(jìn)程的著力點(diǎn)。為此，山東省郯城縣以城中村集體經(jīng)濟(jì)組織與居民自治組織剝離為突破點(diǎn)，著力打造“財(cái)事兩清”新型城市社區(qū)，成為城市基層組織“破繭成蝶”的有益探索。

背景動因

當(dāng)前，市縣兩級城區(qū)基本實(shí)行舊有城中村、新建城市社區(qū)交叉共存的“兩張皮”管理模式，城中村舊有管理體制引發(fā)諸多矛盾、造成運(yùn)轉(zhuǎn)不暢，扯皮掣肘現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，成為城市基層組織建設(shè)的短板，主要表現(xiàn)在以下幾方面。

思維模式固化，規(guī)劃落實(shí)難。城市建設(shè)，規(guī)劃先行。好的規(guī)劃能否落地，城中村是關(guān)鍵。由于城中村群體組成、生活方式甚至利益格局基本固定，村級組織和群眾思維老化，變革意愿不強(qiáng)，落實(shí)新規(guī)劃往往需要先面對原住民安于現(xiàn)狀、虛與應(yīng)付甚至針鋒抵制的狀況。

資產(chǎn)規(guī)模較大，矛盾糾紛多。由于區(qū)位優(yōu)勢明顯，城中村集體資產(chǎn)普遍規(guī)模龐大、構(gòu)成復(fù)雜，圍繞集體資產(chǎn)發(fā)生的信訪、矛盾糾紛居高不下。每到村（社區(qū)）“兩委”換屆，城中村總是別樣“熱鬧”，由資產(chǎn)控制權(quán)衍生的村官競爭花樣頻出，嚴(yán)重影響城市基層組織有序運(yùn)行和社會穩(wěn)定。

運(yùn)轉(zhuǎn)模式滯后，互相融入差。隨著城市效應(yīng)逐步擴(kuò)大，越來越多的外來人口涌入城區(qū)工作生活，以傳統(tǒng)農(nóng)村模式運(yùn)行的城中村村委會，對外來人口管理有心無力，造成外來人口與村中居民“住在一處、心向兩邊”。原住民與新住民交流少、提防多、包容差，成為影響城市基層社會和諧的“無形之墻”，舊的城中村管理體制、運(yùn)行模式等亟須打破。

主要做法

“城中村之殤”，焦點(diǎn)是城區(qū)群眾最關(guān)注的資產(chǎn)分配問題。山東省郯城縣從區(qū)域規(guī)劃、運(yùn)行體制改革入手，按照試點(diǎn)先行、穩(wěn)妥推進(jìn)的思路，堅(jiān)持縣鎮(zhèn)村“三級聯(lián)動、五化同步”，推行注銷村、剝資產(chǎn)、強(qiáng)服務(wù)的“三步走”模式，著力推動村轉(zhuǎn)社區(qū)集體經(jīng)濟(jì)組織與居民自治組織剝離，逐步形成了基層政權(quán)抓服務(wù)、經(jīng)濟(jì)組織抓經(jīng)營的城市基層組織運(yùn)轉(zhuǎn)新格局。

打破村級界限，社區(qū)設(shè)置區(qū)域化。針對城市化進(jìn)程中社區(qū)居委會與城中村村委會并存現(xiàn)象，在廣泛調(diào)研、科學(xué)論證的基礎(chǔ)上，下定決心撤銷全部城中村建制。本著“有利于資源共享、有利于居民自治、有利于管理服務(wù)”的原則，以城區(qū)主次干道為界，基本按5000—7000戶、2萬人左右規(guī)模，塊狀式設(shè)立11個(gè)城市社區(qū)，區(qū)域內(nèi)原有村落、企事業(yè)單位、居民小區(qū)皆劃歸社區(qū)管理。城中村的注銷，使村轉(zhuǎn)社區(qū)集體經(jīng)濟(jì)組織與居民自治組織剝離“開弓沒了回頭箭”。

突出黨建引領(lǐng)，改革決策民主化。綜合考慮社情村情、干部隊(duì)伍狀況等因素，先期選取龍泉街和張卸村為試點(diǎn)，充分尊重社情民意，把加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)貫徹始終，把握改革主動權(quán)。一是健全機(jī)制。把加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)和依法辦事有機(jī)結(jié)合，形成“街道黨工委領(lǐng)導(dǎo)、社區(qū)黨組織主導(dǎo)、村黨支部協(xié)同負(fù)責(zé)”工作機(jī)制。二是配強(qiáng)力量。從民政、財(cái)政、規(guī)劃等6個(gè)部門抽調(diào)7名工作人員，成立城市社區(qū)建設(shè)辦公室，負(fù)責(zé)剝離業(yè)務(wù)的指導(dǎo)把關(guān)工作。街道黨工委成立領(lǐng)導(dǎo)小組，承擔(dān)剝離主體任務(wù)。城市社區(qū)全部建立黨總支，承接剝離具體工作。三是尊重民意。召開試點(diǎn)村街村民大會，發(fā)放宣傳單2000余份、致群眾一封信3000余份，入戶征求意見808家，同意改革的787家、不同意2家、棄權(quán)19家，剝離支持率97.4%。

借力社會資源，清產(chǎn)核資精準(zhǔn)化。清產(chǎn)核資是整個(gè)剝離工作的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，也是干部群眾的關(guān)注焦點(diǎn)。工作中，堅(jiān)持專業(yè)和務(wù)實(shí)相結(jié)合，確保集體資產(chǎn)摸得準(zhǔn)、核得全。一方面，強(qiáng)化審計(jì)評估力量。為打消部分村民、干部顧慮，通過招標(biāo)競標(biāo)，聘請社會信譽(yù)好、審計(jì)評估資質(zhì)全的外地中介機(jī)構(gòu)，承擔(dān)清產(chǎn)核資和資產(chǎn)評估工作。另一方面，規(guī)范清產(chǎn)核資程序。以基準(zhǔn)日即2017年4月30日的賬面數(shù)為基礎(chǔ)，從賬外賬內(nèi)兩方面入手，對村街集體的賬面資產(chǎn)、固定資產(chǎn)及債權(quán)債務(wù)等，進(jìn)行全面清理、核對、審計(jì)、評估，結(jié)果登記造冊、張榜公布。通過嚴(yán)格規(guī)范的清產(chǎn)核資，各村街集體家底徹底摸清。

強(qiáng)化民意導(dǎo)向，股權(quán)分配透明化。本著“依法依規(guī)、尊重歷史、公平合理”的原則，有政策依政策、無政策靠民主、以民意保穩(wěn)定，充分保障村街居民的應(yīng)得利益。首先，劃定分配范圍。資產(chǎn)量化后，村街結(jié)合實(shí)際制定《股東資格認(rèn)定辦法》，采取“調(diào)查摸底—逐戶征求意見—制定確認(rèn)辦法—確定股東范圍—股權(quán)明確到人”五個(gè)步驟，明確可折股量化的資產(chǎn)范圍，明晰村集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)。其次，明確股東資格。以居民戶籍、履行義務(wù)和分配慣例等為基本依據(jù)，實(shí)行“生不增、死不減、進(jìn)不增、出不減”的靜態(tài)管理辦法。對于空掛戶、外遷人員、大中專畢業(yè)生、企事業(yè)單位工作人員等特殊群體，專門召開村民代表會議予以表決。最后，股權(quán)量化到人。由村民代表大會表決，將可量化的經(jīng)營性凈資產(chǎn)明確到人，一人一股。鑒于土地類資源的不可確定性，對村街的集體土地、汪塘等，全部登記固化。

組建公司實(shí)體，資產(chǎn)運(yùn)營專業(yè)化。堅(jiān)持規(guī)范化運(yùn)營，實(shí)現(xiàn)集體資產(chǎn)保值增值、居民利益應(yīng)得盡得。一是搭建資產(chǎn)運(yùn)營平臺。為最大限度保障集體資產(chǎn)管理嚴(yán)格、運(yùn)營規(guī)范，股權(quán)分配后，協(xié)調(diào)工商行政管理部門注冊企業(yè)法人，郯城縣龍泉資產(chǎn)運(yùn)營有限公司是全省第一家村轉(zhuǎn)社區(qū)集體經(jīng)濟(jì)組織剝離形成的公司，原城中村資產(chǎn)按程序轉(zhuǎn)入新建公司。二是配強(qiáng)資產(chǎn)運(yùn)營班子。依法產(chǎn)生股東代表大會、董事會、監(jiān)事會和經(jīng)理層，首屆“三會”成員從現(xiàn)任“兩委”成員、村民主理財(cái)小組成員、村民代表、黨員代表中，根據(jù)專業(yè)特長等提名產(chǎn)生，報(bào)街道批準(zhǔn)后，召開股東代表大會審議通過。三是明晰資產(chǎn)運(yùn)營準(zhǔn)則。由股東代表大會審議通過公司章程，明確股東權(quán)利、運(yùn)營規(guī)則和法人治理架構(gòu)，并將黨建寫入公司章程。針對部分村民對股權(quán)流通公平性的憂慮，章程明確“股份轉(zhuǎn)讓受讓、贈與受贈只能在本公司股東內(nèi)部進(jìn)行；每名股東受讓、受贈股份不得超過5股”。同時(shí)，明確在下屆“三會”換屆產(chǎn)生前，公司參照股份合作社運(yùn)營，繼續(xù)實(shí)行街道代管賬目制度，給群眾吃下定心丸、給發(fā)展留出撤腳步。

初步成效

截至2018年12月底，山東省郯城縣在成功完成省級2個(gè)試點(diǎn)基礎(chǔ)上，60個(gè)原城中村已有56個(gè)完成資產(chǎn)改制，得到廣大干部群眾認(rèn)可，并引起其他城市基層組織廣泛關(guān)注，先后有30余家省內(nèi)外單位、600多人前來學(xué)習(xí)交流經(jīng)驗(yàn)做法。城市社區(qū)資產(chǎn)剝離被列為省、市重點(diǎn)改革任務(wù)，“三級聯(lián)動五化同步”做法被評為全市組織工作創(chuàng)新獎(jiǎng)第二名。

實(shí)現(xiàn)了城市社區(qū)服務(wù)功能最大化。村轉(zhuǎn)社區(qū)資產(chǎn)剝離后，城市社區(qū)黨組織和居民自治組織不再負(fù)責(zé)集體資產(chǎn)運(yùn)營。同時(shí)，縣里為新建城市社區(qū)招聘22名社區(qū)專職工作者、下沉30名機(jī)關(guān)工作人員，引導(dǎo)義工聯(lián)合會等17家公益性社會組織入駐黨群服務(wù)中心。城市社區(qū)基層組織“少了掣肘、添了幫手”，抓黨建、促服務(wù)的質(zhì)量水平得到有效提升。

實(shí)現(xiàn)了城中村矛盾糾紛最小化。改制后，群眾最關(guān)注的集體資產(chǎn)“由村入企”科學(xué)規(guī)范推進(jìn)，較好解決了原城中村資產(chǎn)底子不清、產(chǎn)權(quán)不明、信訪不斷、賄選頻發(fā)等遺留問題，減少了穩(wěn)定隱患，促進(jìn)了城區(qū)和諧。在2018年村（社區(qū)）“兩委”換屆選舉中，完成改制的村街平穩(wěn)推進(jìn)，未發(fā)生一起換屆選舉信訪。

實(shí)現(xiàn)了集體資產(chǎn)管理專業(yè)化。城中村集體經(jīng)濟(jì)組織改制為公司后，領(lǐng)導(dǎo)班子可以充分發(fā)揮經(jīng)營才能，把重心放到研究市場、搞好經(jīng)營上，有的負(fù)責(zé)人直接辭掉社區(qū)職務(wù)專職從事公司管理，有效解決了長期以來“村干部管經(jīng)營、越管越不行”的問題。2017年張卸村、龍泉街居民分紅同比增長一倍以上。2018年張卸村、龍泉街集體資產(chǎn)盈利分別達(dá)到40萬元、90萬元，比改制前分別增長33.3%、200%。

（作者系山東省郯城縣委書記）